II SA/Ol 889/19

Dnia 8 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2019 r. M. G. (skarżący) wystąpił do Starosty O. z prośbą o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr (...) o pow. 5,9723 ha, położonej w obrębie R., gm. M., opisanej w księdze wieczystej nr (...), w trybie ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916 ze zm.). Postanowieniem z (...) Starosta O. (organ I instancji) odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa, na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że na działce nr (...) posadowiony jest budynek o numerze ewidencyjnym (...) o funkcji "inne niemieszkalne" i powierzchni zabudowy 919 m kw. (stanowiący pałac dworski z wyposażeniem architektonicznym, wpisany do rejestru zabytków pod Nr (...)), a także budynek o nr ew. (...) o funkcji "produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa" i powierzchni 110 m kw. oraz budynek o nr ew. (...) o funkcji "produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa" i powierzchni 51 m kw., które wchodzą w skład zespołu pałacowo-parkowego wpisanego do rejestru zabytków pod Nr (...). W ocenie organu I instancji poczynione ustalenia nie pozwalają na wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Zażalenie na postanowienie organu I instancji wywiódł skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - poświadczenie nieprawdy w tymże dokumencie, że na działce (...) posadowiony jest budynek "niemieszkalny" nr ewidencyjny budynku (...) i powierzchni zabudowy 919 m2 stanowiący pałac dworski. Przedmiotowe fałszywe stwierdzenie stanowiło podstawę wydania zaskarżonego postanowienia; - w wystawionym drugim dokumencie przez to samo starostwo, tj. wypis z rejestru budynków z dnia 16 marca 2018 r., jednostka rejestrowa B.1 działka (...) nr ewidencyjny budynku (...) funkcje budynku mieszkalne, liczba kondygnacji 2. W ocenie skarżącego jeden z tych dwóch dokumentów, będący podstawą wydanego postanowienia, poświadcza nieprawdę, wobec czego zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia wykroczenia przez urzędnika państwowego, polegające na niedopełnieniu obowiązków służbowych. Według skarżącego budynek w P. przez niemal 250 lat pełnił funkcje mieszkalne, podobnie od momentu nabycia tej nieruchomości przez skarżącego (rok 1998) do chwili obecnej nieruchomość ta jest wyłącznie wykorzystywana na cele mieszkalne. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda (...) (Wojewoda, organ odwoławczy) postanowieniem z (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że z zapisów z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka oznaczona nr (...) zabudowana jest budynkami o funkcjach niemieszkalnych. Ponadto zgodnie z wpisami w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości (KW nr (...)) nieruchomość zabudowana jest budynkami bez wskazania funkcji budynków. Biorąc zaś pod uwagę te ustalenia trzeba stwierdzić, że nie został spełniony warunek określony w art. 1 ustawy o przekształceniu i w związku z tym, nieruchomość Skarbu Państwa, oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr (...) o pow. 5,9723 ha, położona w obrębie R., gm. M., nie podlega przekształceniu w prawo własności na mocy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Skargę na ww. postanowienie wywiódł skarżący, wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty O., odmawiające wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dnia 1 sierpnia 2019 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem, tj.: niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 2) i 3) ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, polegające na jego niewłaściwej interpretacji i błędnym zastosowaniu oraz niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegające pominięciu przy ustalaniu stanu faktycznego danych dotyczącego funkcji obiektu budowlanego i zapisów wynikających z wypisu z rejestru budynków prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości; naruszenie art. 5 kodeksu cywilnego polegające na nadużycia prawa podmiotowego poprzez wykonywanie go w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego, a w konsekwencji uznanie, że posadowiony na nieruchomości objętej wnioskiem obiekt wykorzystywany wyłącznie dla celów mieszkalnych - nie posiada funkcji mieszkalnej co uniemożliwia dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ I instancji nie dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego w zakresie charakteru posadowionego na gruncie obiektu budowlanego o największej kubaturze z wszystkich budynków ujawnionych w wypisie z rejestru budynków. Nie uzasadnił również przyczyn, dla których uznał, że budynek pałacu posadowiony na nieruchomości wyklucza możliwość wydania zaświadczenia o żądanej treści. Nie wskazał i nie wyjaśnił jakie warunki winny zostać spełnione, aby mogło być wydane żądane zaświadczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego z (...), którym to rozstrzygnięciem utrzymał on w mocy postanowienie organu I instancji z dnia (...) o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa, na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu. Zgodnie z art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wskazać należy, że wprawdzie organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.), ale w myśl art. 218 § 2 k.p.a. przed wydaniem zaświadczenia może on przeprowadzić jedynie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Stosownie do art. 217 k.p.a., mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011). Tym samym zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. W przypadku, gdy żądanie nie wynika z wyraźnego przepisu prawa, wystawienie zaświadczenia poprzedzone być musi postępowaniem wyjaśniającym, które ma uproszczony charakter i dotyczy oceny interesu prawnego wnioskodawcy oraz ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Nie jest jednak dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. - tylko w koniecznym zakresie, oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. wyroki NSA: z dnia: 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, LEX nr 1311429; 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, LEX nr 1369011). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 377/09). Wniosek skarżącego dotyczył wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr (...) o pow. 5,9723 ha, położonej w obrębie R., gm. M., opisanej w księdze wieczystej nr (...), w trybie ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916 ze zm.). Zwrócić należy uwagę, że stosownie do art. 1 ust. 1 wspomnianej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 rzeczonej ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Organy ustaliły, że na działce nr (...) posadowiony jest budynek o numerze ewidencyjnym (...) o funkcji "inne niemieszkalne" i powierzchni zabudowy 919 m kw. (stanowiący pałac dworski z wyposażeniem architektonicznym, wpisany do rejestru zabytków pod Nr (...)), a także budynek o nr ew. (...) o funkcji "produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa" i powierzchni 110 m kw. oraz budynek o nr ew. (...) o funkcji "produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa" i powierzchni 51 m kw., które wchodzą w skład zespołu pałacowo-parkowego wpisanego do rejestru zabytków pod Nr (...). Ponadto ustalono, że zgodnie z wpisami w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości nieruchomość zabudowana jest budynkami bez wskazania funkcji budynków. Zwrócić warto również uwagę na to, że z aktu notarialnego podpisanego 21 kwietnia 1998 r. wynika m.in., że główny budynek - pałac został określony jako budynek kolonijny. Z poczynionych ustaleń wynika, że sporne budynki nie mają funkcji mieszkalnej. Kluczową rolę dla ustalenia tych faktów miały wypisy z rejestru gruntów oraz z rejestru budynków (znajdujące się w aktach adm.). Z wypisów tych wynika jednoznacznie, że na działce o nr (...) w P. nie ma budynków o funkcji mieszkalnej. Tym samym organ nie mógł wydać wnioskowanego zaświadczenia, ponieważ dotyczy ono gruntów zabudowanych na cele mieszkalne. Wniosek skarżącego natomiast nie dotyczył takich nieruchomości. Co istotne zaś, zaświadczenie sprowadza się jedynie do prostego przeniesienia danych znajdujących się w posiadaniu organu uprawnionego do wydania zaświadczenia, zatem nie poprzedza go prowadzenie postępowania administracyjnego, w toku którego organ ustala określony stan faktyczny oraz dokonuje odpowiedniej do tych ustaleń subsumpcji przepisów prawa materialnego. Wskazane okoliczności wykluczały zatem wydanie zaświadczenia w określonym we wniosku zakresie. W przedmiotowym postępowaniu organy, ani tym bardziej Sąd, nie mogły prowadzić postępowania w zakresie zgodności z prawem wypisów z rejestru budynków czy też rejestru gruntów, gdyż wykracza to poza zakres prowadzonego postępowania. Nie było zatem obowiązkiem organu, na co wskazuje skarżący w skardze, dokonanie analizy stanu prawnego i faktycznego w zakresie charakteru posadowionego na gruncie obiektu budowlanego o największej kubaturze z wszystkich budynków ujawnionych w wypisie z rejestru budynków. Organ nie był uprawniony do czynienia takich ustaleń w tym postępowaniu, w którym przede wszystkim był zobligowany do sprawdzenia, w kontekście złożonego wniosku, danych znajdujących się w odpowiednich rejestrach (gruntów i budynków). Wskazywana zaś przez skarżącego różnica w danych co do funkcji budynków w różnych wypisach z rejestru budynków może wynikać z tego, że zostały one wydane w różnym czasie. Z aktualnych wypisów wynika jednak jednoznacznie, że na spornej działce skarżącego – na dzień orzekania przez organ odwoławczy - nie ma budynków o funkcji mieszkalnej. Niezasadne są zatem zarzuty dotyczące naruszenia przepisów wskazanych w skardze. W ocenie Sądu postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia zostało przeprowadzone prawidłowo i wystarczającym zakresie, a organy dokonały właściwej interpretacji przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.