II SA/Ol 89/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyjęcia zmian w Statucie Związku Gmin wprowadzonych uchwałą Nr "[ ...]" Zgromadzenia Związku Gmin z dnia "[...]" 1) stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]", w części dotyczącej przyjęcia zmiany § 26 ust. 1 Statutu Związku Gmin w brzmieniu ustalonym w § 1 pkt 6 uchwały Nr "[...]" Zgromadzenia Związku Gmin z dnia "[...]", stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały – w zakresie słów "w głosowaniu tajnym"; 2) orzeka, że zaskarżona uchwała w części, co do której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Gminy D., powołując art. 67 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, przyjęła zmiany Statutu "[...]" Związku Gmin wprowadzone uchwałą Nr "[...]" Zgromadzenia "[...]" Związku Gmin z dnia "[...]", stanowiące załącznik do uchwały. W skardze z dnia "[...]" Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej ustalenia w § 1 pkt 6 nowego brzmienia § 26 ust. 1 Statutu "[...]" Związku Gmin w zakresie słów "w głosowaniu tajnym". W uzasadnieniu podniósł, iż Rada Gminy w § 1 pkt 6 załącznika przyjęła nowe brzmienie § 26 ust. 1 Statutu Związku, zgodnie z którym Zgromadzenie wybiera Przewodniczącego Zarządu Związku bezwzględną większością głosów statutowego składu Zgromadzenia w głosowaniu tajnym. Wskazał, iż stosownie do art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Przepis art. 19 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Oznacza to, że wyboru przewodniczącego zgromadzenia i jego zastępcy dokonuje się w głosowaniu tajnym. Żaden z przepisów powołanej ustawy nie reguluje natomiast procedury wyboru przewodniczącego zarządu związku. Mając powyższe na uwadze, jak również przepisy art. 11b ust. 1 zd. 2 w związku z art. 14 powołanej ustawy, z których wynika, że ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw, organ nadzoru uznał, iż brak jest podstaw do wprowadzenia tajnego wyboru Przewodniczącego Zarządu Związku. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy D. podniosła, iż nie wnosi zastrzeżeń w niniejszej sprawie, pozostawiając jej rozstrzygnięcie Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, uchwała Rady Gminy D. z dnia "[...]", nr "[...]", w części dotyczącej przyjęcia zmiany § 26 ust. 1 Statutu "[...]" Związku Gmin w brzmieniu ustalonym w § 1 pkt 6 uchwały Nr "[...]" Zgromadzenia "[...]" Związku Gmin z dnia "[...]", stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały – w zakresie słów "w głosowaniu tajnym" – podjęta została z naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, które działają w oparciu o statut przyjęty (oraz zmieniany) przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Zgodnie zaś z art. 67 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, statut określa m.in. organy związku, ich strukturę i tryb działania. Powołane przepisy prawa, uprawniające rady gmin do uregulowania w Statucie Związku wewnętrznej organizacji oraz trybu pracy organów tego związku nie mogą jednak prowadzić do stanowienia regulacji sprzecznych z przepisami ustawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w związku z przyjęciem przez Radę Gminy D. nowego brzmienia § 26 ust. 1 Statutu "[...]" Związku Gmin, przewidującego "głosowanie tajne" jako tryb właściwy dla wyboru Przewodniczącego Zarządu Związku przez Zgromadzenie Związku. Jak słusznie podniósł organ nadzoru w skardze, żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie reguluje procedury wyboru Przewodniczącego Zarządu Związku. Zgodnie bowiem z art. 73 powołanej ustawy, zarząd związku - będący organem wykonawczym związku - jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków. O ile statut tak stanowi, dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu związku. Uwzględniając jednak wykładnię systemową przyjąć należy, że zasadą jest jawne działanie organów realizujących zadania publiczne, ograniczenia zaś tej jawności (także w wyborze składu personalnego organów) mogą wynikać tylko z ustaw. Wyłączenia jawności muszą być przy tym określone konkretnie z oznaczeniem zarówno organów, jak i przejawów działalności której dotyczą. Za konstatacją taką przemawia m.in. regulacja art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, w świetle której działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Zgodnie zaś z art. 14 tej ustawy, uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Uwzględniając powyższe argumenty przyjąć należy, że zaakceptowanie przez Radę Gminy D. zmiany § 26 ust. 1 Statutu "[...]" Związku Gmin w zakresie trybu głosowania tajnego przy wyborze Przewodniczącego Zarządu Związku bez wyraźnej delegacji ustawowej w tym zakresie - narusza prawo skutkujące nieważnością tego zapisu. Za nieuprawnione przy tym należy uznać stosowanie analogii do przepisów regulujących tryb wyboru Przewodniczącego Zgromadzenia Związku, który - wobec wyraźnej delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 1 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - następuje bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zgromadzenia, w głosowaniu tajnym. Stosownie bowiem do art. 69 ust. 1 i art. 73 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgromadzenie związku jest organem stanowiącym i kontrolnym związku, zaś zarząd związku jest jego organem wykonawczym. Zatem, w sytuacji braku odpowiednich regulacji prawnych, niedopuszczalne jest stosowanie tych samych przepisów w odniesieniu do sposobu wyboru przewodniczących dwóch różnych organów związku gmin. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności uchwały podjęto w oparciu o art. 152 cytowanej ustawy.