II SA/Ol 892/11

Dnia 29 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów oddala skargę. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2003 r. Geodeta Powiatowy w O., działając z upoważnienia Starosty O., na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej zwanej K.p.a.), wznowił na wniosek J.K. postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów obrębu "[...]", wynikających z odnowienia ewidencji gruntów, zakończonych decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w M. z dnia 16 czerwca 1987 r., "[...]" następnie, postanowieniem z dnia 19 maja 2004 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie administracyjne zakończone wskazaną wyżej decyzją w części dotyczącej: przebiegu granicy działki "[...]". Decyzją z dnia 14 lipca 2008 r. organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów obrębu J. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O. decyzją z dnia 20 października 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r. (sygn. akt II SA/Ol 970/08) uchylił zaskarżoną decyzję. Dnia 23 października 2009 r. organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów dla części obrębu J. Organ odwoławczy decyzją z dnia 14 stycznia 2010 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Dnia 30 czerwca 2010 r. organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Miasta i Gminy w M. z dnia 16 czerwca 1987 r. w części dotyczącej wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów wsi K., dotyczących przebiegu granicy przedmiotowych działek a następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i Kartograficznego "[...]", decyzją z dnia 14 września 2010 r., utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi J.K., wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 979/10, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd zarzucił, że organy obu instancji nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Sądu z dnia 18 lutego 2009 r. (sygn. akt II SA/Ol 970/08). Sąd podkreślił, że organ administracji przede wszystkim zobowiązany był ustalić, kiedy skarżący dowiedział się o okolicznościach będących podstawą jego wniosku o wznowienie postępowania, tj. o postanowieniu Sądu Rejonowego w O. z dnia 23 maja 2002 r. (sygn. akt "[...]"). Niezbędne było również precyzyjne ustalenie daty złożenia podania o wznowienie postępowania w sprawie. Sąd wskazał, że w przypadku ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia, możliwe byłoby umorzenie postępowania. Jeżeli zaś wniosek byłby dopuszczalny wówczas organ mógłby zbadać istnienie wskazanych przez stronę podstaw wznowienia postępowania, a następnie podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 K.p.a. Decyzją z dnia 12 lipca 2011 r. Starosta O. umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów dla części obrębu J., w zakresie przebiegu granic: "[...]", wynikających z odnowienia ewidencji gruntów, zatwierdzonego decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w M. z dnia 16 czerwca 1987 r. W uzasadnieniu podał, że w dniu 24 maja 2003 r. J.K. złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia w części powołanej wyżej decyzji z dnia 16 czerwca 1987 r. Starosta O. postanowieniem z dnia 6 listopada 2003 r. wznowił postępowanie zakończone wskazaną wyżej decyzją ostateczną. Pismem z dnia 3 marca 2004 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek, a organ pierwszej instancji w dniu 19 maja 2004 r. wydał kolejne postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym. Starosta O. podał, że decyzja z dnia 16 czerwca 1987 r. była wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w M. w dniach od 16 czerwca 1987 r. do 2 lipca 1987 r. i z dniem 2 lipca 1987 r. stała się prawomocna, gdyż żadna ze stron nie wniosła odwołania. Zdaniem organu pierwszej instancji, wnioskodawca dowiedział się o decyzji wprowadzającej zmiany w operacie ewidencyjnym obrębu J. w trakcie prowadzonego w latach 1999 - 2002 postępowania sądowego o rozgraniczenie części nieruchomości a postanowienie Sądu, na które powołał się we wniosku o wznowienie postępowania, otrzymał w dniu 16 lipca 2002 r. W tej dacie dowiedział się więc, że odnowienie operatu ewidencyjnego dla obrębu J. nie było przeprowadzone zgodnie z prawem. Wobec powyższego Starosta stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie 10 miesięcy od tej daty, czyli z naruszeniem terminu określonego w art. 148 K.p.a. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że umarza postępowanie wszczęte postanowieniami z dnia 6 listopada 2003 r. i z dnia 19 maja 2004r. W złożonym odwołaniu M. i J.K. stwierdzili, że sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość, która uzasadniałaby umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wywiedli, że jedynym sposobem rozstrzygnięcia sporu o przebieg granic nieruchomości jest przeprowadzenie rozgraniczenia tej części obrębu J. zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, czego oczekiwali od Starosty. W ocenie odwołujących się, organ pierwszej instancji unikał jednak zbadania sprawy i wydania decyzji merytorycznej. Zarzucili, że ustalając datę powzięcia informacji o podstawie złożenia wniosku Starosta O. przeoczył, że strona powołała się na twierdzenia geodety o niezgodności przebiegu granic. Odwołujący się wyjaśnił, że uprawniony geodeta w maju 2003 r. wykazał mu na gruncie, że faktycznie istnieją rozbieżności w przebiegu granic. Wówczas dopiero podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Rejonowy w O. w postanowieniu o sygn. "[...]". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa W. decyzją z dnia 8 września 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że zasadnie Starosta ocenił, że będąc stroną postępowania o rozgraniczenie gruntów odwołujący się znał treść uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia 23 maja 2002 r. już około 10 miesięcy przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy zauważył, że odwołujący się we wnioskach o wznowienie postępowania podnosił, że w 2003 r. dowiedział się, iż w toku przeprowadzonych w latach 1985-1987 prac odnawiania ewidencji gruntów nie dopełniono wszystkich wymogów formalnych. Podkreślał, że tę wiadomość uzyskał po zapoznaniu się z uzasadnieniem postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia 23 maja 2002 r., sygn. akt "[...]". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podniósł, że postanowienie to doręczono odwołującemu się wraz z uzasadnieniem w dniu 16 lipca 2002 r. W treści uzasadnienia Sąd Rejonowy w O. stwierdził m.in., że Gmina M. sprzedała J.K. działkę nr "[...]", z zawyżoną powierzchnią, w oparciu o granice powstałe w czasie odnowienia w 1987 r., mimo że odnowienie nie było przeprowadzane zgodnie z prawem. W ocenie organu odwoławczego, Sąd jednoznacznie opisał zauważoną niezgodność z prawem, wobec czego uznał, że oświadczenie odwołujących się, że treść postanowienia Sądu zrozumieli dopiero na przełomie kwietnia i maja 2003 r., było niewiarygodne. W złożonej skardze M. i J.K. zarzucili, że błędnie organ odwoławczy ustalił datę powzięcia wiadomości o przyczynie wznowienia postępowania. Stwierdzili, że organ pierwszej instancji po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania badał czy skarżący z zachowaniem ustawowego terminu dokonał tej czynności procesowej i uznał, że nie został naruszony termin, gdyż wydał decyzję w sprawie. Organowi odwoławczemu zarzucili, że zaniechał przeanalizowania zasadności odwołania w kryteriach prawdy obiektywnej. Wywiedli, że decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie oznacza zgodę organu odwoławczego na istnienie wadliwych i niewiarygodnych danych w ewidencji gruntów i budynków w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. Stwierdzili ponadto, że w sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość, gdyż należy rozstrzygnąć, jak faktycznie przebiegają granice działek. Podnieśli ponadto, że w Sądzie Rejonowym w Ostródzie toczy się postępowanie z wniosku Gminy M. o zniesienie współwłasności zabudowanej nieruchomości rolnej położonej w miejscowości K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]". Postanowieniem z dnia 16 listopada 2011 r. Sąd odrzucił skargę M.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa W. z dnia 8 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podnieść należy, że niniejsza sprawa była już dwukrotnie przedmiotem orzekania w tutejszym Sądzie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 979/10) Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 14 września 2010 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Stosownie zaś do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie mógł więc dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał m.in. na konieczność bezspornego ustalenia czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania ma szczególne znaczenie, gdyż wznowienie postępowania jest instytucją prawną, która stanowi odstępstwo od głównej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Zaznaczyć należy, że wyznaczone przepisami K.p.a. odstępstwa od tej reguły, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. Przypomnienia również wymaga, że w pierwszej fazie postępowania w sprawie wznowienia postępowania, zgodnie z przepisami Rozdziału 12 Działu II K.p.a. regulujących tę instytucję w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez skarżącego w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji powinien zbadać czy podanie o wznowienie wniosła osoba posiadająca interes prawny we wznowieniu postępowania, czy powołała się w nim na ustawowe przesłanki wznowienia postępowania, określone w art. 145 § 1 lub w art. 145a K.p.a. oraz czy został zachowany termin do złożenia podania. Jeżeli wymogi te były spełnione organ postanowieniem wznawiał postępowanie, zaś w przeciwnym wypadku zobligowany był do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Z uwagi na szczególny charakter instytucji wznowienia postępowania, ustalenia organu administracji publicznej właściwego w sprawie wznowienia postępowania, dotyczące początkowej daty biegu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania muszą być więc jednoznaczne. W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że skarżący nie zachował ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z dnia 24 maja 2003 r. Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr "[...]" z dnia 16 czerwca 1987 r. podał, że Sąd Rejonowy w O. w toku postępowania zakończonego postanowieniem z dnia 23 maja 2002 r., sygn. akt "[...]", uznał, że odnowienie w 1987 r. ewidencji gruntów w obrębie J. nie zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, co było podstawą zmiany granic w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skarżący stwierdził wprost, że "wobec takiego ustalenia Sądu decyzja nr "[...]" powinna być anulowana, a podstępowanie w sprawie odnowienia ewidencji gruntów w obrębie J. powinno być dokonane ponownie". Nieprzekonujące są zatem wyjaśnienia skarżącego, że dopiero wykazane w 2003 r. przez geodetę niezgodności w przebiegu granic, stanowiły podstawę złożenia wniosku. Ustalone przez geodetę nieprawidłowości w przebiegu granic innych działek, jak wynika z treści wniosku, były tylko dodatkowym argumentem skarżącego. Ponadto, w pismach z dnia 18 września 2003 r. i 3 listopada 2003 r. skarżący również powoływał się i podkreślał znaczenie orzeczenia Sądu Rejonowego w O. w sprawie wznowienia postępowania. Zasadnie zatem organy obu instancji uznały, zgodnie z treścią wniosku skarżącego z dnia 24 maja 2003 r., że okolicznością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania był ustalony przez Sąd Rejonowy w O. fakt nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania w sprawie odnowienia ewidencji gruntów. Z dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji wynika natomiast bezspornie, że powołanej wyżej postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia 23 maja 2002 r. doręczono skarżącemu w dniu 16 lipca 2002 r. Ta data rozpoczyna więc bieg terminu do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wobec powyższego stwierdzić należy, że przedmiotowy wniosek został wniesiony z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności procesowej. W tej sytuacji prawidłowo organ pierwszej instancji zakończył wznowione postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wyjaśnić należy, że celem postępowania administracyjnego jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, która skonkretyzuje podmiotowo i przedmiotowo prawa i obowiązki wyprowadzone z przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie orzekania. W przypadku jednak ustalenia istnienia trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuowaniu tego postępowania, zaistnieje bezprzedmiotowość postępowania, a w konsekwencji brak możliwości wydania decyzji merytorycznej. Zaznaczyć należy, że przyczyna bezprzedmiotowości może zostać wykryta w toku postępowania, chociaż – tak jak w niniejszej sprawie – mogła istnieć od początku postępowania. Sytuacja taka obliguje organ administracji do umorzenia postępowania. Wadliwe wszczęcie przez organ pierwszej instancji postępowania wznowieniowego było zatem bez znaczenia przy ocenie zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W konsekwencji powyższego, niezależnie od oceny czy decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w M. z dnia 16 czerwca 1987 r., była prawidłowa czy też wadliwa, w kontrolowanym postępowaniu organy administracji nie mogły badać kwestii prawidłowości wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów obrębu J. tą decyzją, gdyż nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.