II SA/Ol 897/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania w sprawie samowolnej nadbudowy budynku gospodarczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. P. kwotę 20 zł (słownie: dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówił M. P. umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej nadbudowy budynku gospodarczego położonego na działce nr "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]". W uzasadnieniu orzeczenia wskazał m.in., iż w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że M. P. jesienią "[...]" dokonała rozbiórki istniejącego dwuspadowego dachu na murowanym budynku gospodarczym. Następnie, w tym samym okresie w miejsce rozebranego wybudowała, bez projektu budowlanego i wymaganego pozwolenia na budowę, nowy dach jednospadowy. W związku z powyższym nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów i oświadczeń w celu umożliwienia legalizacji samowolnej nadbudowy dachu. W wyznaczonym terminie M. P. nie wywiązała się z nałożonego obowiązku, co skutkowało wydaniem decyzji "[...]" o rozbiórce samowolnie nadbudowanego dachu jednospadowego. Decyzja ta została następnie uchylona w postępowaniu odwoławczym, a M. P., powołując się na powyższą okoliczność, zwróciła się o umorzenie postępowania. PINB wskazał, że zgodnie z art. 105 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W związku tym, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z powyższych przesłanek umorzenie postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Stwierdził ponadto, że ustawa Prawo budowlane w wypadku stwierdzenia samowoli budowlanej dokładnie wskazuje organowi nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia, jakie mogą zostać wydane w określonych sytuacjach, a wszelkie inne działania stanowiłyby naruszenie prawa. W odwołaniu od decyzji z dnia "[...]" M. P. podniosła, że naprawa dachu na budynku gospodarczym miała charakter czynności niezbędnej, nie cierpiącej zwłoki i czynności tej nie można przypisać, że została dokonana z naruszeniem prawa i miała charakter samowoli budowlanej. W takiej sytuacji postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. winno zostać umorzone. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 156, poz. 1118). Podał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa wart. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W niniejszej sprawie nie występuje przesłanka bezprzedmiotowości ponieważ przedmiot i podmiot postępowania nadal istnieją. Podniósł, że zgodnie z normą art. 28 ustawy Prawo Budowlane legalne rozpoczęcie robót budowlanych uzależnione jest od posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 48 Prawa budowlanego podtrzymuje zasadę, iż w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie jest wydawany jedynie w sytuacji gdy zostanie dowiedzione, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także, że nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wskazał, iż uchylając decyzję nakazującą rozbiórkę dachu i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie miał na uwadze bezprzedmiotowości postępowania, a jedynie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06. Powodem orzeczenia, przez organ pierwszej instancji, nakazu rozbiórki nadbudowanej części obiektu był między innymi fakt nie posiadania przez inwestora ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy. Ze względu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wymóg ten przestał obowiązywać, co oznacza, że inwestor może wystąpić do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nawet w trakcie postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego. PINB w "[...]" mając na uwadze przywołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego winien pouczyć skarżącą o możliwości wystąpienia do właściwego organu o wydanie dokumentu potwierdzającego zgodność przedmiotowej samowoli z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Wystąpienie z takim wnioskiem będzie stanowiło dla organu pierwszej instancji podstawę do zawieszenia postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. P. żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: nie uwzględnienie faktu, że naprawa dachu na budynku gospodarczym miała charakter czynności niezbędnej, nie cierpiącej zwłoki i czynności tej nie można przypisać, że została dokonana z rażącym naruszeniem prawa i miała charakter samowoli budowlanej; nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędne założenie, ze przeprowadzone prace były niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie potwierdzające, że wykonana nadbudowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Reasumując, zdaniem skarżącej, w takiej sytuacji postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej nadbudowy budynku gospodarczego jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. powinno zostać umorzone. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Podał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawne, bowiem prawo budowlane przewiduje określoną procedurę postępowania organów nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a jakiekolwiek odstępstwa od tej zasady nie są możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). W niniejszej sprawie Sąd orzekł o nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji biorąc pod uwagę uchybienia, które stwierdził z urzędu, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli sądowej, zainicjowanej wniesioną przez M. P. skargą, jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" o odmowie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej nadbudowy budynku gospodarczego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał przepis art. 105 § 1 k.p.a. Tymczasem powyższy przepis nie legitymuje rozstrzygnięcia o wskazanej wyżej treści. Procedura administracyjna nie przewiduje bowiem możliwości wydania decyzji o odmowie umorzenia postępowania (v: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2493/95, publ. LEX nr 28967, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 965/04, publ. LEX nr 189178). Taki wniosek jasno wynika z treści art. 104 § 2 k.p.a., który wskazuje, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W sytuacji, kiedy strona skarżąca występuje z wnioskiem o umorzenie postępowania, a organ administracji nie widzi podstaw do umorzenia w oparciu o art. 105 k.p.a. powinien dalej prowadzić postępowanie, kończąc je wydaniem decyzji merytorycznej, rozstrzygającej sprawę co do istoty (v: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2003 r., sygn. akt II SA/Po 112/2003 – LexPolonica, orzecznictwo do art. 105 § 2 k.p.a.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 1096/06). Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przepis § 2 tego artykułu stanowi zaś, iż organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Zarówno § 1, jak i § 2, wymienia jedynie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, przewidując dla nich formę decyzji administracyjnych. W artykule tym nie wymieniono natomiast rozstrzygnięć, odzwierciedlających stanowisko organów administracji publicznej co do niezasadności żądań umorzenia postępowania i tym samym nie przewidziano formy decyzji administracyjnej we wskazanym zakresie. Dlatego też odmowa umorzenia postępowania, jako niekończąca postępowania w danej instancji, nie może następować w formie decyzji administracyjnej. Taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt SA/Ka 2493/95, publ. LEX nr 28967) stwierdzając, iż procedura administracyjna nie przewiduje miejsca dla decyzji o odmowie umorzenia postępowania, bowiem w przypadku uznania, że przesłanki wymienione w komentowanym przepisie nie ziściły się, organ administracji publicznej obowiązany jest kontynuować postępowanie i rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty (tak też: G. Łaszczyca w komentarzu do art. 105; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego", tom I i II, Zakamycze 2005). Nadto Sąd stwierdził, iż oceniając, czy stanowisko co do niezasadności wniosku o umorzenie postępowania powinno przybrać formę postanowienia, przede wszystkim trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienia w toku postępowania. Tymczasem kwestia zasadności żądania umorzenia postępowania oznacza w istocie ocenę, czy istnieją podstawy do zakończenia postępowania przed organem pierwszej instancji, czy też nie i wykracza poza pojęcie "działań podejmowanych w toku postępowania". Z podobnych względów nie można przyjąć, by rozstrzygnięcie we wskazanym przedmiocie dotyczyło kwestii określanych jako "wpadkowe", o których mowa w art. 123 § 2 k.p.a. Na podstawie powyższych uwag Sąd doszedł do wniosku, że organ administracji publicznej, uznając wniosek o umorzenie postępowania za pozbawiony podstaw, stanowiska tego nie odzwierciedla w formie odrębnej decyzji, ani postanowienia. Odpowiadając na pytanie, w jaki sposób stanowisko takie powinno być wyrażone. Sąd wyszedł z założenia, że strony uprawnione są do składania w toku postępowania różnorakich wniosków co do sposobu załatwienia sprawy przed organem danej instancji. Tego rodzaju wnioski, o znaczeniu ściśle procesowym, nie wymagają odrębnego ustosunkowania się w formie decyzji bądź postanowień. Propozycje, czy inaczej mówiąc wnioski stron, dotyczyć mogą treści decyzji merytorycznej, ale również i umorzenia postępowania. Stanowisko swe organ wyraża poprzez wydanie decyzji o treści odmiennej niż proponowana. Podobnie rzecz się ma w przypadku uznania za niezasadny wniosku o umorzenie postępowania, będącego propozycją jednej z form zakończenia postępowania. W ocenie Sądu przedstawiona interpretacja przepisów postępowania znajduje również uzasadnienie w przesłankach wykładni celowościowej. Wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania oznacza m.in. posługiwanie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Zasada powyższa sprzeciwia się wykładni uzasadniającej wydawanie odrębnych, nieprzewidzianych bezpośrednio przez przepisy prawa rozstrzygnięć, podlegających przy tym zaskarżeniu. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia "[...]" została wydana bez podstawy prawnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie powinien wyeliminować ją z obrotu prawnego, tymczasem, decyzją z dnia "[...]" utrzymał ją w mocy. W ocenie Sądu, takie działanie zakwalifikować należy jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem nieważności obu dotkniętych tą wadą rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył przy tym, iż stwierdzenie nieważności obu decyzji powoduje, że brak jest podstaw do rozpatrywania przez Sąd kwestii ich zgodności z przepisami prawa materialnego. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. O niewykonalności uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a.