II SA/Ol 899/06

Dnia 21 lutego 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 roku sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki budynku – stanowiska wierzyciela do zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 21 marca 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie wystawionego tego dnia tytułu wykonawczego, wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie "[...]", o wszczęcie przeciwko M. S. egzekucji obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego wraz ze zbiornikiem na ścieki, wybudowanego samowolnie na działce nr "[...]" w miejscowości "[...]". gm. "[...]"., nałożonego na w/w ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia "[...]" r. znak "[...]" Pismem z dnia 25 kwietnia 2002r. M. S. zgłosił zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że powyższy tytuł wykonawczy z klauzulą o jego skierowaniu do egzekucji administracyjnej, został mu doręczony w dniu 22 kwietnia 2002r. wraz z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie "[...]" z dnia "[...]" r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (brak potwierdzenia doręczenia). Podniósł, że tytuł wykonawczy został wystawiony pomimo dobrowolnego wykonania w części nałożonego obowiązku przed terminem doręczenia upomnienia i dalszej realizacji jego wykonywania. Zarzucił, że tytuł wykonawczy dotknięty jest błędem co do osoby zobowiązanego. Stwierdził, iż zastosowany środek egzekucyjny jest niewspółmiernie uciążliwy ze względu na przedmiot egzekucji i osobę zobowiązanego, a nadto z uwagi na zgłoszone zarzuty jest niedopuszczalny. Postanowieniem z dnia "[...]" r. nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zajął stanowisko w sprawie zgłoszonych zarzutów, uznając je za nieuzasadnione. W motywach rozstrzygnięcia wierzyciel wskazał, że przeprowadzone w dniu 3 lipca 2002r. oględziny nieruchomości objętej obowiązkiem rozbiórki nie potwierdziły przystąpienia do prac rozbiórkowych i realizowania ich zarówno wewnątrz jak i na zewnątrz obiektu. Natomiast odnosząc się do zarzutu, dotyczącego błędu co do osoby zobowiązanego, organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia "[...]"r., uchylonym następnie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ I instancji stwierdził wówczas, że M. S. nie dostarczył żadnych dowodów potwierdzających zbycia prawa własności. Wskazał, że z wypisu z rejestru gruntu, wynika, że jest on właścicielem nieruchomości objętej egzekwowanym obowiązkiem. Zauważył również, że zgodnie z art. 28 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie, M. S. zakwestionował ustalenia wierzyciela dotyczące prac rozbiórkowych. Wskazał jakie konkretnie czynności zostały wykonane w związku z realizacją nałożonego obowiązku. Ponadto wyjaśnił, że nie jest stroną postępowania. Podał, że w dniu 13 maja 2002r. H. S. powiadomił PINB o wstąpieniu do toczącego się postępowania w charakterze strony. Informacje dające podstawę do ustalenia zmiany strony przekazał również organowi on sam. Postanowieniem z dnia "[...]" r. nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił z przyczyn formalnych zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że nastąpił zbieg w czasie w doręczeniu tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu grzywny. Stwierdził, że niedopuszczalne było odwoływanie się organu do stanowiska zajętego w innym postanowieniu. Ponadto zauważył, że organ I instancji w związku ze zmianą przepisów wykonawczych, powinien wystawić nowy tytuł egzekucyjny. Wyrokiem z dnia 9 maja 2006r. sygn. akt "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazał, że w sprawie brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego odnośnie potrzeby wystawienia nowego tytułu wykonawczego ze względu na zmianę przepisów. Stwierdził, że odwołanie się organu I instancji do stanowiska zajętego w innym postanowieniu, było działaniem nieprawidłowym, jednak nie mogło skutkować uchyleniem decyzji wobec obowiązku organu odwoławczego do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest wierzycielem w sprawie, a nie organem egzekucyjnym, który dokonuje doręczeń w postępowaniu egzekucyjnym. W związku z tym czynności te nie powinny być przedmiotem rozważań organu II instancji. Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy winien uwzględnić dokonaną wykładnię przepisów i rozpatrzyć po raz drugi zgłoszone przez M. S. zarzuty. Ponadto Sąd zobowiązał organ II instancji do ustalenia, czy skarżący jest stroną postępowania, w szczególności w świetle ugody sądowej z dnia "[...]"r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]"r. nr "[...]" utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia "[...]"r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zarzut nieuzasadnionego wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Podniósł, że nakaz rozbiórki stał się wymagalny z chwilą odbioru przez zobowiązanego decyzji ostatecznej, tj. 17 marca 1999 r. Natomiast z załączonego protokołu z dnia 21 września 2005r. wynika, że obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki nadal istnieje. Stwierdził, że obowiązek rozbiórki uznaje się za wykonany, gdy zostaną usunięte wszystkie objęte tym obowiązkiem elementy obiektu budowlanego. Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał również zarzut co do osoby zobowiązanej, stwierdzając, że M. S. na dzień wydania tytułu wykonawczego "[...]" był stroną postępowania. Z ustaleń organu wynika bowiem, że M. S. przeniósł prawo własności nieruchomości na H. S. na podstawie ugody zawartej w Sądzie Rejonowym w "[...]", sygn. akt "[...]" w dniu "[...]" r. Organ przytoczył treść art. 28 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podał, że odwołujący pomimo wezwań organów nadzoru budowlanego obu instancji nie przedłożył dokumentu świadczącego o przejściu obowiązku na następcę prawnego. Skargę na powyższe postanowienie wniósł M. S., domagając się jego uchylenia. Skarżący zarzucił, że postanowienie zostało wydane bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie określonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 maja 2006r. sygn. akt "[...]". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Organ podkreślił, że w dacie wystawienia tytułu wykonawczego tj. "[...]" r. M. S. był sprawcą samowoli budowlanej oraz stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. Zbycie nieruchomości nastąpiło 6 dni po wystawieniu tytułu wykonawczego. Mimo żądań organów nadzoru budowlanego obu instancji skarżący nie przedłożył dokumentów świadczących o przejściu dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie skarżący zgłosił dwa zasadnicze zarzuty, a mianowicie częściowe wykonanie obowiązku ( art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm., zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia ustawą) oraz błąd co do osoby zobowiązanego ( art. 33 pkt 4 ustawy) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działający w sprawie jako wierzyciel, zajął stanowisko w zakresie zarzutów w trybie art. 34 § 1 ustawy. Otóż odnośnie pierwszego zarzutu, to organy orzekające miały podstawy do zajęcia stanowiska, iż nałożony ostateczną decyzją administracyjną obowiązek rozbiórki nie został wykonany. W przypadku rozbiórki bowiem o wykonaniu tego obowiązku można bowiem mówić dopiero wówczas, gdy zostaną usunięte wszystkie objęte tym obowiązkiem elementy obiektu budowlanego. Wykonanie tylko części robót rozbiórkowych nie stanowi dobrowolnego wykonania obowiązku, o którym mowa pkt 1 w art. 33 ustawy. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało natomiast wydane z naruszeniem art. 28 a ustawy egzekucyjnej. Przepis ten reguluje kwestię prowadzenia postępowania w przypadku następstwa prawnego, gdy wskutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do przekształcenia zobowiązanego w nowy podmiot prawa albo do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Zgodnie z tym unormowaniem, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. W celu wyjaśnienia tego przepisu uzasadnionym jest najpierw wskazać, iż zgodnie z art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stosuje się odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym w związku z art. 18 ustawy, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Oznacza to, że przeniesienie praw zbywalnych, dokonane z zachowaniem wymagań prawnych, powoduje, że nabywca wstępuje do postępowania w miejsce poprzedniej strony z mocy prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. 7 C.H.Beck 2005r., str. 250). Na gruncie postępowania egzekucyjnego będzie to skutkowało przejściem obowiązku administracyjnego z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2005r., sygn. akt II SA/Wr 39/03). W związku z powyższym, w myśl cytowanego art. 28a ustawy w przypadku przejścia obowiązku na następcę prawnego, czynności egzekucyjne dokonane skutecznie wobec uprzedniego zobowiązanego pozostają w mocy, a postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane przeciwko jego następcy prawnemu, na którego z mocy prawa przeszło wykonanie egzekwowanego obowiązku. Jednak warunkiem prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec nowego zobowiązanego jest wystawienie przeciwko niemu tytułu wykonawczego. Wprawdzie komentowany artykuł stanowi o kontynuowaniu postępowania egzekucyjnego w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, to jednak w istocie rzeczy przepis ten nakazuje (w zdaniu drugim) wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu wystawienia nowego tytułu wykonawczego i przekazania go organowi egzekucyjnemu z dokumentem dotyczącym przejścia obowiązku na następcę prawnego (tak: P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 132). Tego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż w dniu "[...]" r. M. S. przeniósł na H. S. prawo własności nieruchomości objętej egzekwowanym obowiązkiem rozbiórki, na podstawie ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w "[...]". Z akt administracyjnych wynika, iż H. S. zawiadomił wierzyciela o powyższym już w maju 2002r. (przed wydaniem postanowienia wyrażającego stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów). Z ustaleń Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że informacja ta była zgodna ze stanem faktycznym. Organy orzekające w sprawie podkreślają, że M. S. pomimo wielokrotnych wezwań nie przedłożył dokumentu potwierdzającego przeniesienie własności nieruchomości objętej nakazem rozbiórki. Jednak niedostarczenie przez skarżącego żądanego dokumentu nie zwalniało wierzyciela od ustalenia zgłoszonej okoliczności. Należy stwierdzić, iż to rzeczą wierzyciela jest podjęcie działań zmierzających do wyegzekwowania od zobowiązanego nałożonego obowiązku. W związku z tym to na nim spoczywa wykazanie organowi egzekucyjnemu, w tym przypadku Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w "[...]"., przejścia obowiązku na następcę prawnego. Podkreślić należy, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest obowiązkiem wynikającym z norm materialnych prawa administracyjnego. Jest też obowiązkiem o charakterze nieosobistym, wynika on bowiem z faktu władztwa nad określoną rzeczą. Dokonanie przez skarżącego czynności cywilnoprawnej, polegającej na przeniesieniu własności nieruchomości, na której położony jest budynek objęty nakazem rozbiórki, skutkowało tym, że egzekwowany obowiązek przeszedł na następcę prawnego zobowiązanego, czyli nabywcę nieruchomości. W związku z tym wobec tego nabywcy należało kontynuować czynności egzekucyjne. Należy tu zauważyć, iż rację mają organy orzekające w niniejszej sprawie co do tego, że w dniu wystawienia tytułu wykonawczego nie zachodził błąd w określeniu osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku nałożonego ostateczna decyzją administracyjną. Wynika to z prostego porównania osoby wymienionej w decyzji nakazującej rozbiórkę oraz wskazanej w tytule wykonawczym. Nie można jednak zapomnieć o tym jaką rolę pełnią zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Otóż instytucja ta ma służyć zapobieżeniu prowadzenia egzekucji w razie wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 33 ustawy egzekucyjnej. Natomiast celem instytucji wypowiedzi wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, przewidzianej w art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest stworzenie organowi egzekucyjnemu możliwości rozstrzygnięcia w postępowaniu egzekucyjnym wątpliwości co do dopuszczalności prowadzenia w danej sprawie egzekucji administracyjnej. Nie znajduje więc uzasadnienia stanowisko wierzyciela, aby postępowanie egzekucyjne było prowadzone przeciwko osobie, co do której wiadomo, iż przeniosła swoje prawo własności nieruchomości na inną osobę, a co za tym idzie na osobę tę przeszedł z mocy prawa obowiązek rozbiórki budynku. W tym miejscu zasadnym jest zauważyć, iż z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że H. S. zmarł "[...]" r. W związku z tym obecnie, aby można było w przedmiotowej sprawie prowadzić egzekucję nakazanej rozbiórki, konieczne będzie ustalenie kręgu spadkobierców zobowiązanego. Kontynuacja czynności egzekucyjnych wobec zbywcy nieruchomości, czyli skarżącego, stanowiła naruszenie art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy W związku z powyższym, wobec naruszenia przez organy obu instancji wskazanego przepisu postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ono skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny.