II SA/Ol 899/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Handlowo-Usługowej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu– przywrócenia terminu do złożenia wniosku - oddala skargę. Pismem z dnia 27 listopada 2007r. nr "[...]", doręczonym stronie w dniu 10 grudnia 2007r., Prezydent Miasta wypowiedział Spółdzielni I. dotychczasową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w O. przy ul. N. 1, działki nr "[...]" o pow. "[...]" w kwocie "[...]" i zaoferował nową wysokość opłaty rocznej z tego tytułu w łącznej kwocie "[...]". Wskazał, że opłata w nowej wysokości obowiązywać będzie od 1 stycznia 2008r. Pouczono stronę o możliwości wystąpienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego wypowiedzenia z wnioskiem o ustalenie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione bądź też uzasadnione w mniejszej wysokości. Pouczono Spółdzielnię o skutkach niezłożenia takiego wniosku. Spółdzielnia wystąpiła w dniu 10 stycznia 2008r. (data złożenia wniosku osobiście w organie) z wnioskiem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest merytorycznie nieuzasadniona. Zastosowana przez rzeczoznawcę stawka i wyliczenie opłaty rocznej jest rażąco wygórowane i nie znajduje odzwierciedlenia w realnych wartościach gruntu na terenie miejscowości. Orzeczeniem z dnia 29 lipca 2008r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w sprawie, powołując się na art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż przedmiotowy wniosek został złożony osobiście w siedzibie organu w dniu 10 stycznia 2008r., a więc po upływie 30-dniowego terminu od doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej opłaty, który to termin upłynął z dniem 9 stycznia 2008r. W ocenie organu złożenie pisma z uchybieniem terminu jest równoznaczne z brakiem jego wniesienia, w związku z czym przyjęto, że Kolegium nie może merytorycznie rozpatrzyć wniosku. W oparciu o powyższe uznano, iż postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste wskazanej działki gruntu stało się bezprzedmiotowe. Spółdzielnia nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i zgodnie z pouczeniem wniosła sprzeciw od orzeczenia Kolegium do sądu powszechnego. Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny postanowieniem z 8 października 2008r. sygn. akt "[...]" po połączeniu spraw do wspólnego rozpoznania odrzucił pozwy o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadniona w mniejszej wysokości uznając, iż zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej. Stosownie bowiem do orzecznictwa sądowego w tych sprawach sprzeciw przysługuje jedynie od orzeczeń oddalających wniosek lub ustalających nowa wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, czyli od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty. W odniesieniu do postanowień o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie opłaty właściwość zachowuje sąd administracyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2007r. sygn. akt I OSK 1142/06, Lex nr 362073). Wobec tego aktualna pozostaje droga do złożenia wniosku o przywrócenie terminu - art. 58 i n. Kpa, bądź skargi na orzeczenie SKO do sądu administracyjnego, zgodnie bowiem z art. 3 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontroli podlegają postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenia albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Wobec tego Spółdzielnia wystąpiła w dniu 21 października 2008r. (data nadania przesyłki w Urzędzie Pocztowym) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest merytorycznie nieuzasadnione. Wyjaśniono, iż Spółdzielnia jest zakładem pracy chronionej zatrudniającym 87% osób niepełnosprawnych. Osoba prowadząca korespondencję firmy jest pracownikiem posiadającym umiarkowany stopień niepełnosprawności i w dniu 10 grudnia 2007r. przyjmując korespondencję w związku ze swoją niedyspozycją zdrowotną, gdyż intensywnie leczyła się od 29 listopada 2007r., wpisała otrzymaną korespondencję do dziennika korespondencyjnego z datą 13 grudnia 2007r. Ta okoliczność wpłynęła na termin złożenia odwołania, które zostało wniesione na dwa dni przed upływem terminu. O fakcie uchybienia terminu Spółdzielnia dowiedziała się dopiero z orzeczenia Kolegium z dnia 29 lipca 2008r. Orzeczenie to zawierało pouczenie o środku zaskarżenia, z którego strona skorzystała. Dopiero orzeczenie Sądu Rejonowego z 8 października 2008r. o odrzuceniu pozwu wskazało na możliwość wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu. Postanowieniem z dnia "[...]" Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 59 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu oznaczonego jako działka nr "[...]", o powierzchni "[...]" położonego przy ul. N. 1 w O. jest nieuzasadnione. W motywach uzasadnienia wskazano, iż wniosek o przywrócenie terminu nie mógł być uwzględniony, gdyż przywróceniu podlegają jedynie terminy procesowe zawite, natomiast przewidziany w art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami termin do złożenia wniosku kwestionującego aktualizację opłaty rocznej wynoszący 30 dni, jest zdaniem Kolegium terminem materialnym. Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego (B. Adamiak w B. Adamiak/ J. Borkowski, Kodek postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004, str. 321). W tej sprawie dotyczącej ustalenia w jakiej wysokości strona obowiązana jest uiszczać opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu uchybienie temu terminowi spowodowało, że uprawnienie strony do żądania ustalenia innej wysokości opłaty rocznej wygasło, wobec czego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego, stosownie do art. 58 § 1 i 2 Kpa prośbę o przywrócenie terminu procesowego należy złożyć w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jest to termin nieprzywracalny. Wobec tego nawet zakładając, iż termin ten mógłby zostać przywrócony to należało odmówić jego przywrócenia, gdyż wniosek strony został złożony zbyt późno. Przy najkorzystniejszym podejściu do sprawy, termin ten winien być liczony od dnia, w którym Spółdzielnia dowiedziała się o uchybieniu terminu z orzeczenia Kolegium, które doręczone zostało w dniu 26 sierpnia 2008r. Wobec powyższego wniosek o przywrócenie powinien być złożony najpóźniej 2 września 2008r., zaś złożono go 22 października 2008r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółdzielnia wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, co doprowadziłoby do ewentualnego jej obniżenia na skutek zawarcia ugody z Prezydentem Miasta. Ponownie przedstawiono argumenty zawarte we wniosku, wyjaśniające przyczyny zaistniałego uchybienia terminu do złożenia wniosku, z uwagi na niedyspozycję zdrowotną pracownika, który przyjętą korespondencję wpisał do dziennika korespondencji z datą późniejszą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regułą wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa., sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga dotyczy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu oznaczonego jako działka nr "[...]", o powierzchni "[...]" położonego przy ul. N. 1 w O. jest nieuzasadnione. Podstawą dla takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, iż termin o przywrócenie którego strona wystąpiła ma charakter terminu materialnego, który nie może być przywrócony, gdyż instytucja przywrócenia terminu, o której mowa w przepisach Kodeku postępowania administracyjnego dotyczy jedynie terminów procesowych. Jednakże nawet, gdyby założyć, iż termin ten ma charakter terminu procesowego, to jego przywrócenie także nie mogło mieć miejsca w realiach rozpoznawanej sprawy, gdyż wniosek o przywrócenie terminu został złożony zbyt późno, z uchybieniem siedmiodniowego terminu do jego wniesienia, który liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o jego uchybieniu. Użytkowanie wieczyste jest prawem czasowym, w którym ważnym elementem obligacyjnym jest obowiązek uiszczania przez wieczystego użytkownika właścicielowi gruntu (Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego bądź związkowi jednostek samorządowych) świadczeń pieniężnych, które ustawodawca traktuje jako ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Opłaty te mają charakter cywilnoprawny, a spory w tym zakresie polegają na wstępnym etapie na rozjemstwie samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Z art. 77 ust. 1 zd. 1 tej ustawy wynika, iż wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien, na podstawie art. 78 ustawy, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (ust. 1). Przy czym po myśli art. 78 ust. 2 tej ustawy użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W przypadku niezłożenia wniosku właściwy organ oraz użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż skarżąca Spółdzielnia wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu otrzymała w dniu 10 grudnia 2007r., zatem termin do skutecznego złożenia wniosku stwierdzającego, iż aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona upłynął w dniu 9 stycznia 2008r. Nie kwestionowana pozostaje okoliczność, iż wniosek taki został przez skarżącą złożony osobiście w organie w dniu 10 stycznia 2008r., czyli z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poza sporem pozostaje pomiędzy stronami także okoliczność, iż o fakcie złożenia wniosku z uchybieniem terminu Spółdzielnia dowiedziała się w dniu 26 sierpnia 2008r. z orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2008r. Nr "[...]", którym umorzono postępowanie zainicjowane wnioskiem strony o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż sądowi znane są rozbieżne poglądy dotyczące charakteru prawnego terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w piśmiennictwie prezentowane są odmienne stanowiska co do materialnego, czy też procesowego charakteru terminu wynikającego z art. 78 ust. 2 tej ustawy. W rzeczonej sprawie Kolegium reprezentuje pogląd, iż termin ten ma charakter materialny i już z tego tylko powodu nie możliwe było jego przywrócenie. Jednakże stwierdzono dalej, iż nawet zakładając, iż termin ten ma charakter procesowy nie możnaby przywrócić terminu do dokonania złożenia wniosku, o którym mowa w tym przepisie z uwagi na okoliczność, że wniosek taki został złożony z uchybieniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 56 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko Kolegium w kwestii uchybienia siedmiodniowego terminu do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu należy uznać za prawidłowe. Jak wynika z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do postępowania przed Kolegium w kwestii rozpoznania wniosku w przedmiocie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeku postępowania administracyjnego m.in. o terminach. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 11 lipca 2007r. sygn. akt I OSK 1141/06, niepubl., z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 965/07, niepubl. i pogląd ten podziela Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie. Zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 200r. nr 98, poza. 1071, ze zm.) dalej zwaną Kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Skoro w rozpoznawanej sprawie Spółdzielnia dowiedziała się o uchybieniu terminowi do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie jest uzasadniona z orzeczenia Kolegium doręczonego jej w dniu 26 sierpnia 2008r., to wniosek o przywrócenie tego terminu winien być złożony do dnia 2 września 2008r., podczas gdy z przekazanych akt sprawy wynika, iż taki wniosek do Kolegium został złożony dopiero w dniu 21 października 2009r. Przyjmując najdalej możliwą korzystną interpretację dla strony, iż już w sprzeciwie skierowanym do sądu powszechnego wnioskowała o przywrócenie terminu do dokonania czynności wyżej określonej, to i tak taki wniosek został złożony z uchybieniem siedmiodniowego terminu, bowiem sprzeciw został wniesiony osobiście do organu w dniu 5 września 2008r. Reasumując wobec złożenia wniosku o przywrócenie terminu z uchybieniem terminu określonego w art. 58 § 2 Kpa prawidłowo Kolegium podjęło rozstrzygniecie o uchybieniu terminu. Bez przywrócenia uchybionego terminu niedopuszczalne jest natomiast orzekanie w przedmiocie zgłoszonych zarzutów do nowej zaproponowanej przez Prezydenta Miasta wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Nadto jak wskazano wyżej sądy administracyjne są powołane jedynie do kontroli legalności skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Sąd rozpoznając skargę dokonuje oceny, czy przy wydaniu aktów nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego lub procesowego. Sądy administracyjne nie posiadają uprawnienia do merytorycznego załatwienia sprawy, czy też przywrócenia uchybionego terminu procesowego w postępowaniu administracyjnym, o co wnosiła skarżąca. W sprawach z zakresu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, uregulowanej ustawą o gospodarce nieruchomościami, merytoryczne rozstrzyganie należy do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego oraz sądu powszechnego w razie wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.