II SA/Ol 899/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi H. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 119 § 1 i 2, art. 121 § 2 i 4 , art. 122 i art. 64a § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 20 § 1 pkt 4 oraz art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 599 ze zm. - tekst jednolity obowiązujący na dzień wydania decyzji - dalej jako: u.p.e.a.), nałożył na H. D. grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia "[...]" w wysokości 5.000 zł, obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł oraz wezwał do wykonania w terminie 7 dni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W uzasadnieniu podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., działając jako wierzyciel, skierował do H. D. upomnienie wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia "[...]" nakazującej rozbiórkę m.in. wiaty rekreacji indywidulnej na działce nr ewid. "[...]" obr. P. gm. M., wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia. W związku z niewykonywaniem tego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., jako organ egzekucyjny, wystawił w dniu "[...]" tytuł wykonawczy, który został doręczony zobowiązanemu w dniu 13 lutego 2017r. Wprawdzie pismem z dnia 20 lutego 2017r. wniesiono zarzuty do postępowania egzekucyjnego, ale pismo to zostało podpisane przez Z. K. i z uwagi na nieprzedłożenie stosownego pełnomocnictwa, pomimo wezwania organu, zostało pozostawione bez rozpoznania. Podniesiono, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy egzekucji dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Egzekucja dotyczy wiaty rekreacji indywidualnej, czyli obiektu budowlanego nie stanowiącego budynku, a zatem ustalenie wysokości grzywny winno nastąpić na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym każdorazowo nałożona grzywna w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Wskazano, że grzywna w wysokości 5.000 zł nie jest wygórowana i nie przekracza granicy przewidzianej prawem, natomiast może wywrzeć pożądany skutek, czyli doprowadzić do rozbiórki obiektu budowlanego. Wyjaśniono, że przy ustalaniu wysokości środka egzekucyjnego organ kierował się zasadą celowości i skuteczności, mając na uwadze ustalone okoliczności sprawy, w tym datę wybudowania wiaty (2001r.). Przy czym grzywna ma odpowiednio zmotywować osoby zobowiązane do realizacji obowiązków i odniesie ona skutek dopiero wówczas, gdy będzie odczuwalna dla zobowiązanego. Wyjaśniono, że zobowiązany może się zwolnić z konieczności uiszczenia grzywny poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył H. D., reprezentowany przez Z. K., który na wezwanie organu dołączył stosowne pełnomocnictwo. Powołując się na treść art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zarzucił organowi egzekucyjnemu działanie poza granicami prawa poprzez uzurpację rozstrzygnięć w przedmiocie ważności, bądź nieważności czynności cywilnoprawnych. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podniósł, że organ uznał za nieważną umowę z dnia "[...]" zawartą pomiędzy H. i K. D. a A. A., na mocy której budynek gospodarczy zmienił właściciela i kontynuuje postępowanie egzekucyjne w stosunku do poprzedniego właściciela budynku. Zdaniem żalącego się organ w takim wypadku winien najpierw uzyskać orzeczenie sądu cywilnego stwierdzające nieważność tej umowy. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu podano, że egzekucja w przedmiotowej sprawie dotyczy spełnienia przez stronę obowiązku rozbiórki wiaty rekreacyjnej konstrukcji drewnianej o podstawie prostokąta i wymiarach 2,70m x 3,50m z dachem dwuspadowym pokrytym dachówką ceramiczną. Słusznie zatem organ egzekucyjny wskazał, iż skoro egzekucja dotyczy wiaty rekreacji indywidualnej, czyli obiektu budowlanego nie stanowiącego budynku, to ustalenie wysokości grzywny winno nastąpić na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniono, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanych nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Dlatego także, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. W związku z tym uznano, że grzywna w wysokość 5.000 zł będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie powinna zmotywować zobowiązanych do realizacji tego obowiązku. Podniesiono przy tym, że skoro nałożona grzywna odnosi się do obowiązku z zakresu Prawa budowlanego, to ma charakter jednorazowy. W takiej natomiast sytuacji, aby zastosowany środek egzekucyjny odniósł pożądany efekt (przymuszenie do wykonania), musi być odpowiednio dolegliwy dla zobowiązanego. Wskazano, że koszt wybudowania wiaty szacuje się w granicach od kilku do kilkunastu tysięcy w zależności od jej parametrów, a biorąc pod uwagę rodzaj przedmiotowego obiektu, jego wymiary jak i materiały użyte do jego budowy, wysokość grzywny jest całkowicie zasadna. Odnosząc się do podnoszonych zarzutów wskazano, że organowi egzekucyjnemu nie przysługuje kompetencja do negowania ważności umów cywilnoprawnych, ale wskazane przez żalącego się umowy nie mają wpływu na przebieg postępowania egzekucyjnego, gdyż dotyczą ruchomości. Natomiast przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest obiekt, który zgodnie z art. 48 K.c. stanowi część składową gruntu działki nr "[...]", której właścicielami są K.i H. D. Zatem przedmiotowy obiekt nie jest ruchomością, która może być odrębnym przedmiotem własności, a jedynie częścią składową gruntu. W tej sytuacji przedłożona do akt sprawy umowa sprzedaży "ruchomości" nie ma wpływu na zmianę rozstrzygnięcia, a w szczególności na osobę zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazanego. Również umowa dzierżawy nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia oraz na zmianę osoby zobowiązanej, gdyż nie przenosi ona własności na inny podmiot, a wskazany w tytule wykonawczym H. D. jest zarówno właścicielem jak i inwestorem budynku objętego niniejszym postępowaniem. Ponadto decyzja o nakazie rozbiórki pozostaje w obrocie prawnym, wobec czego organ egzekucyjny jest zobligowany do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł H. D., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez działanie organu egzekucyjnego wbrew przepisom prawa, polegające na nieuzwględnieniu zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego, będącego efektem uzurpacji rozstrzygnięć w przedmiocie ważności, bądź nieważności czynności cywilnoprawnych, w miejsce skierowania powództwa o stwierdzenie nieważności umowy cywilnoprawnej. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu ponownie przytoczono argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Podniesiono, że skoro organy kwestionują ważność umowy cywilnoprawnej, to dla kontynuacji postępowania egzekucyjnego winny najpierw uzyskać orzeczenie sądu cywilnego stwierdzające jej nieważność, a nie we własnym zakresie orzekać o jej nieważności, wychodząc przez to poza granice swoich kompetencji. Podano, że to skarżący wystąpił z powództwem przeciwko między innymi Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M., domagając się stwierdzenia ważności kwestionowanej umowy. Podał także, że został złożony wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, który do dnia skierowania skargi nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo podano, że po rozpatrzeniu wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych organ postanowieniem z dnia "[...]" odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a., które zostało zaskarżone do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i do dnia dzisiejszego nie zostało wydane rozstrzygnięcie w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.). W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Przy czym stosownie do art. 121 § 2 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. W zakresie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, inspektor nadzoru budowlanego jest organem egzekucyjnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych w imieniu tego organu decyzji i postanowień. Natomiast istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Trzeba podkreślić, że prawem, ale i powinnością wierzyciela jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie niesporne jest, że skarżący jest zobowiązany do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia "[...]", wynikającego z ostatecznej decyzji PINB w M. z dnia "[...]" orzekającej o nakazie rozbiórki m.in. wiaty rekreacji indywidualnej zlokalizowanej na działce skarżącego. Z ustaleń organu wynika, że przedmiotowy nakaz rozbiórki nie został wykonany, pomimo skierowanego do zobowiązanego upomnienia. W takiej sytuacji zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz do nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Także wysokość nałożonej grzywny mieści się w ramach określonych w art. 121 u.p.e.a. W związku z tym zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Odnosząc się do podnoszonej zarówno w skardze, jak i w toku postępowania przed organami egzekucyjnymi kwestii zbycia przedmiotowej wiaty wyjaśnić należy, że skarżący w dalszym ciągu pozostaje właścicielem działki nr "[...]" obr. P., której częścią składową, zgodnie z art. 48 k.c., jest usytuowana na niej wiata rekreacji indywidualnej. W związku z tym jako właściciel nieruchomości i inwestor jest zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki, nałożonego na niego na postawie decyzji administracyjnej. Może on się zatem zwolnić od uiszczenia nałożonej grzywny jedynie poprzez rozbiórkę przedmiotowego obiektu (art. 125 u.p.e.a.). W tej sytuacji okoliczności podnoszone przez skarżącego nie mają żadnego wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Natomiast odnośnie do wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a. wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Ocena, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek należy do organu sprawującego nadzór. Nawet, gdy organ ten uzna, że w danej sprawie zachodzi taki szczególnie uzasadniony przypadek, to i tak do wyłącznej decyzji tego organu należy, czy wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, gdyż w przypadku art. 23 § 6 u.p.e.a. wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje z urzędu. Przepis ten nie daje bowiem żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. Jego wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru może co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli wstrzymanie tychże czynności lub postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010r., sygn. akt II FSK 472/10, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 810/15). Zatem samo złożenie wniosku przez skarżącego nie skutkuje wstrzymaniem postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.