II SA/Ol 90/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie się 1. oddala skargę, 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata K. P. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) powiększoną o należny podatek VAT z tytułu wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia "[...]" J. S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (zwanego dalej: MOPS) o udzielenie pomocy w uzyskaniu lokalu socjalnego, o przyznanie mu zasiłku lub pożyczki finansowej na ekonomiczne usamodzielnienie, a także przyznanie świadczenia pieniężnego na utrzymanie, zakup niezbędnych rzeczy, leków, odzieży i pokrycie wydatków związanych z jego uprzednią eksmisją. Poprosił również o udzielenie pomocy prawnej. MOPS pismem z dnia "[...]". wskazał stronie, gdzie powinien się zwrócić w sprawie lokalu socjalnego i pomocy prawnej oraz przesłał mu skierowanie do magazynu odzieżowego, a także podał adres, pod którym może otrzymać gorący posiłek. W postępowaniu przed MOPS ustalono, że J. S. ubiega się o zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie w kwocie 50 000 zł, zasiłek celowy na kupno leków w kwocie 200 zł miesięcznie, zasiłek celowy na odzież, buty, garnitur, koszule w kwocie 1.500 zł oraz na utrzymanie samochodu za okres od maja do września 2008r. w kwocie 1.000 zł. W sprawach tych zostały wydane cztery odrębne decyzje. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", będącą przedmiotem niniejszej sprawy, Zastępca Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Rozwiązywania Problemów Rodziny w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta odmówiła przyznania J. S. świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego w kwocie 50 000 zł na ekonomiczne usamodzielnienie. W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskujący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest bezdomny, niepełnosprawny, utrzymuje się z renty inwalidzkiej w wysokości 566,70 zł, z której dokonywane są potrącenia komornicze w wysokości 162,28 zł, co nie podlega jednak odliczeniu od dochodu. W 2007r. ubiegający się o zasiłek osiągał dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości 160,04 zł. Bez względu jednak na osiągnięty dochód z tej działalności w związku z jej zawieszeniem uznano, iż uzyskiwany z tytułu renty inwalidzkiej dochód ubiegającego się na dzień wydania decyzji i tak przekraczał kwotę 477 zł , tj. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Ponadto jako przyczynę odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego podano, że w planie finansowym MOPS na rok 2008 nie ma środków finansowych na pomoc pieniężną w celu ekonomicznego usamodzielnienia. W odwołaniu od tej decyzji J. S. wyjaśnił, że ubiega się o przyznanie zasiłku celowego lub pożyczki w kwocie 50000 zł na ekonomiczne usamodzielnienie. Natomiast mimo, że pomoc społeczna jest zobligowana ustawą do służenia pomocą wszystkim i traktowania wszystkich równo, to jemu odmawiono jednak tego przywileju. W jego ocenie jest on prześladowany, dyskryminowany, stosuje się wobec niego przemoc, pomówienia i mobbing. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę materialnoprawną wskazano art. 43 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że z uwagi na to, że J. S. ubiega się o pomoc w formie pieniężnej, w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, uzależniający prawo do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej od spełnienia kryterium dochodowego. W uzasadnieniu tej decyzji podano, iż J. S. jest osobą samotnie gospodarującą i przekracza kryterium ustawowe, wynoszące 477 zł. Pobiera on bowiem stałą rentę z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 649,12, a po odliczeniu zaliczki na podatek i składki na ubezpieczenie zdrowotne wynosi ona 566, 70 zł. Podkreślono, że plan finansowy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na rok 2008 nie przewiduje środków finansowych na pomoc pieniężną w celu ekonomicznego usamodzielnienia się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. S. nie zgodził się z ustaleniami organu I instancji w zakresie osiąganego przez niego dochodu i podkreślił, że nie przekracza kryterium dochodowego, gdyż dochód ustala się w oparciu o jego oświadczenie. Natomiast potrącona przez komornika z jego renty kwota 162,28 zł nie jest zobowiązaniem alimentacyjnym, a jedynie bezprawnym działaniem komornika. Podkreślił, że działalność gospodarczą zawiesił, gdyż nie osiągał z tego tytułu żadnych zysków. Ponadto w ocenie skarżącego jest on wykluczany i dyskryminowany, zaś działania organów utrudniają jego powrót do normalnej egzystencji i realizację zamierzonego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 08, Nr 115, poz. 728) oraz - stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika, iż organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" utrzymująca decyzję zastępcy Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Rozwiązywania Problemów Rodziny, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta o odmowie przyznania J. S. świadczenia w formie zasiłku celowego w wysokości 50 000 zł w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2008r., Nr 115, poz. 728) osobie albo rodzinie gmina może przyznać pomoc w formie pieniężnej lub rzeczowej, w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Pomoc pieniężna w celu ekonomicznego usamodzielnienia może być przyznana w formie jednorazowego zasiłku celowego lub nieoprocentowanej pożyczki. Natomiast warunki udzielenia i spłaty pożyczki oraz jej zabezpieczenia są określane w umowie z gminą. Do umowy tej powinny mieć zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest jednak świadczenie finansowe w postaci zasiłku celowego specjalnego na ekonomiczne usamodzielnienie. Udzielenie pomocy jest uzależnione od uznania organu przyznającego świadczenie. Decyzja w tej sprawie powinna być poprzedzona analizą ekonomiczną przedsięwzięcia, a także opierać się na opinii ośrodka pomocy społecznej. (Sierpowska Iwona, Komentarz ABC 2007r. do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Ustawodawca zatem odmienne uregulował przyznanie tego zasiłku od zasiłku celowego przyznawanego na zasadach ogólnych. Do ustalenia wysokości przedmiotowego zasiłku na usamodzielnienie ustawodawca upoważnił radę gminy, która w stosownej uchwale określa jego wysokość, szczegółowe warunki przyznawania i zwrotu. Jednocześnie, zgodnie z art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, rada gminy nie została uprawniona do ustalania kryteriów odmowy przyznania ww. formy pomocy. Przesłanki te zawiera bowiem ustawa o pomocy społecznej. Podejmując uchwałę rada gminy korzysta z samodzielności wyznaczonej przepisami prawa, która stanowi jeden z przejawów autonomii samorządu terytorialnego gminnego. Podjęcie takiego aktu normatywnego należy do zadań własnych gminy - realizowanych w ramach jej możliwości finansowych. Właśnie za taką wykładnią art. 43 ust. 10 przemawia treść art. 17 ustawy o pomocy społecznej, który w ust. 1 wymienia zadania obowiązkowe gminy, natomiast w ust. 2 zadania gminy, które takiego charakteru nie mają. W pkt 2 tego ust. wymieniono właśnie przyznawanie i wypłacanie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze. Natomiast przesłanki udzielenia pomocy w formie świadczenia pieniężnego określono w art. 8 ust. 1 ustawy - przysługuje ono, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. Zgodnie z ust. 3. ww. art. 8 za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Organy w oparciu o wskazane przepisy prawidłowo zatem ustaliły, że dochód osiągany przez skarżącego przekracza kryterium dochodowe ustalone w ustawie o pomocy społecznej - co stanowi także przesłankę odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Skarżący utrzymuje się bowiem z renty inwalidzkiej w wysokości 566,70 zł netto, z której dokonywane są potrącenia komornicze w wysokości 162,28 zł. Jak podał skarżący na rozprawie dotyczącej przedmiotowej sprawy, potrącenia komornicze dotyczą jego działalności gospodarczej (k. – 44, akta sądowe). Nie można ich zatem zakwalifikować w żaden sposób do potrąceń o charakterze alimentacyjnym. Abstrahując więc od ewentualnych dochodów uzyskiwanych przez skarżącego z tytułu działalności gospodarczej (która została zawieszona przez skarżącego 1 stycznia 2008r.) trzeba stwierdzić, że tylko uzyskiwany przez J. S. dochód w postaci renty – choć obiektywnie niski – w rozumieniu uregulowań ustawy o pomocy społecznej jest już kwotą przekraczające kryterium dochodowe pozwalające ubiegać się o zasiłek na ekonomiczne usamodzielnienie. Ponadto jak wskazały organy, w planie finansowym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na rok 2008 brak jest środków finansowych na pomoc pieniężną na ekonomiczne usamodzielnienie – w tym na pomoc w formie zasiłków celowych. Nie można zatem oczekiwać od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wypłaty tak znacznej kwoty (50 000 zł) w sytuacji gdy nie przewidziano na ten cel żadnej sumy. Nawet gdyby jednak takie środki były przewidziane to poza niespełnieniem przez skarżącego kryterium dochodowego, należałoby wskazać, że J. S. nie przedstawił na jakie cele związane z ekonomicznym usamodzielnieniem chciałby rozdysponować otrzymane pieniądze i nie wskazał jak pozyskane środki pomogą mu wyjść z trudnej sytuacji materialnej. Tymczasem ta forma pomocy udzielana jest osobom, które w efekcie jej otrzymania będą w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Organy obu instancji prawidłowo zatem ustaliły, że skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek przyznania mu pomocy w formie przez niego oczekiwanej, a przede wszystkim dochód uzyskiwany przez niego – choć nieznacznie, to jednak przekracza sztywno ustalone w ustawie o pomocy społecznej, kryterium dochodowe. Na marginesie warto podkreślić, że wprawdzie w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wskazuje się, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, pod warunkiem jednak, że odpowiadają one celom takiej pomocy społecznej i mieszczą się w jej możliwościach. Możliwości zaś zależą głównie od posiadanych środków finansowych. Można zatem wnioskować, że podmiot przyznający pomoc może jej odmówić, jeżeli nie ma na ten cel środków. Postanowienia zawarte w ust. 4 należy jednak traktować raczej jako pewien zakres swobody, przyznany podmiotom organizującym pomoc społeczną, która umożliwia m.in. dokonanie klasyfikacji potrzeb zgłaszanych przez beneficjentów, ustalenie priorytetów, zróżnicowanie rozmiaru świadczeń. W tym miejscu warto przytoczyć nadal aktualne poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w orzeczeniach z lat 90. W jednym z nich sąd stwierdził, że organy przyznające zasiłki celowe nie są związane przepisami prawa co do ich wysokości. Muszą brać natomiast pod uwagę sytuację materialną wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przeznaczony oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej. W innym wyroku sąd zwrócił uwagę na fakt, że pomoc społeczna zależy nie tylko od potrzeb osoby ubiegającej się o świadczenie, ale także od aktualnej sytuacji finansowej ośrodka pomocy społecznej (Sierpowska Iwona, Komentarz ABC 2007, Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Sama zaś trudna sytuacja finansowa skarżącego nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie orzekają w oparciu o zasady współżycia społecznego tylko o przepisy prawa. Ponadto pismem z dnia 21 maja 2009r. skarżący podniósł, że z zawiadomienia o rozprawie z dnia 24 kwietnia 2009r. wynika, że rozpatrywana miała być sprawa świadczenia pieniężnego w kwocie 1000zł na utrzymanie samochodu, a odbyła się sprawa dotycząca ekonomicznego usamodzielnienia w kwocie 50 000 zł. Skarżący stwierdził, że przez wprowadzenie go w błąd nie przedłożył pisma procesowego w sprawie. Zarzut skarżącego dotyczący wprowadzenia go w błąd zawiadomieniem o rozprawie z dnia 24 kwietnia 2009r. należy uznać za bezzasadny. Z odpisu zawiadomienia znajdującego się w aktach sprawy (k. – 31, akta sądowe) jednoznacznie można wysnuć, że zawiadomienie to dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o nr "[...]" czyli sprawy odnoszącej się do zasiłku celowego specjalnego na ekonomiczne usamodzielnienie. Mając powyższe na względzie, wobec braku podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozstrzygnięto w pkt 2 na podstawie art. 250 wspomnianej ustawy.