II SA/Ol 901/24

Dnia 30 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skarg A. L., P. Sp. z o.o. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji dotyczącej rozbiórki budynków rekreacji indywidualnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego na rzecz skarżącego A. L. kwotę 100 (sto) złotych i na rzecz strony skarżącej P. Sp. z o.o. kwotę 100 (sto) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z 8 sierpnia 2024 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji"), nakazał P. Sp. z o.o. (dalej jako: "Spółka", "skarżąca") rozbiórkę trzech budynków rekreacji indywidualnej ustawionych na naczepach samochodowych, połączonych wspólnym tarasem z wiatą, zlokalizowanych na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w obrębie geod. [...], gm. P., wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pismem z 24 sierpnia 2024 r., odwołanie od ww. decyzji wniósł A. L., opisując przebieg postępowania i wskazując w treści pisma, że Spółka składa odwołanie od decyzji PINB i wnosi "o cofnięcie decyzji" i "prawidłową interpretację postępowania administracyjnego". Na kopercie, w której wpłynęło odwołanie jako nadawca wskazana była "P., ul. [...], S.". Pismem z 9 września 2024 r., adresowanym do A. L. (dalej jako: "skarżący"), Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania – tj. do wskazania, w jakim charakterze występuje on w postępowaniu oraz do przedłożenia pełnomocnictwa, jeżeli odwołanie jest wniesione w imieniu Spółki – pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Nadto WINB wskazał, że skarżący jako osoba fizyczna nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Ww. wezwanie zostało zaadresowane i wysłane do A. L., na adres wskazany na kopercie odwołania. Wobec nieodebrania awizowanej przesyłki w terminie, została ona zwrócona organowi odwoławczemu i pozostawiona w aktach sprawy. Postanowieniem z [...] r., WINB stwierdził niedopuszczalność odwołania A. L. od decyzji organu pierwszej instancji z [...] r., nakazującej P. Sp. z o.o. rozbiórkę trzech budynków rekreacji indywidualnej ustawionych na naczepach samochodowych połączonych wspólnym tarasem z wiatą. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy opisał stan faktyczny sprawy i podał, że według danych zawartych w KRS Spółki, do składania oświadczeń w jej imieniu upoważniony jest każdy z członków zarządu samodzielnie; skarżący nie zalicza się do członków zarządu Spółki. Podkreślił, że warunkiem rozpatrzenia odwołania jest wniesienie go przez stronę postępowania w ustawowo określonym terminie. Wskazał, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją PINB, wobec czego złożone przez niego odwołanie jest niedopuszczalne. Ostatecznie WINB dodał, że niedopuszczalność odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie przewidzianego w art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") postanowienia. Skargę na ww. postanowienie WINB, zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Ol 901/24, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wniósł skarżący, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności: 1. art. 40 § 2 w zw. z art. 45 k.p.a., poprzez błędne doręczenie wezwania do uzupełnienia braków formalnych pod adres wskazany na kopercie, a nie na adres Spółki, która jest właściwym i jedynym adresatem korespondencji, co skutkowało brakiem odbioru korespondencji przez pełnomocnika Spółki i niezawinionym przez Spółkę nieuzupełnieniem braków formalnych odwołania, do których wezwał organ; 2. art. 45 k.p.a., poprzez arbitralne i nieuzasadnione przyjęcie, że adres wskazany na kopercie jest adresem do doręczeń dla pełnomocnika Spółki, w sytuacji, gdy jedynym właściwym adresem do doręczeń dla Spółki jest adres ujawniony w KRS, tj. ul. [...]; 3. art. 44 § 4 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania należało uznać za skutecznie doręczone i że wywołało ono skutek, o którym mowa w tym przepisie, w sytuacji, gdy wezwania doręczonego na nieprawidłowy adres nie można uznać za doręczone prawidłowo i nie można uznać, że w opisywanej sytuacji mamy do czynienia z tzw. fikcją doręczenia; 4. art. 64 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że w sprawie zaszły podstawy do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, ponieważ zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a. wezwanie oparte na tej podstawie prawnej winno skutkować czynnością materialno-techniczną organu, tj. zawiadomieniem o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania (gdyż jego braki nie zostały w ocenie organu usunięte), nie zaś – jak błędnie uczynił organ – wydaniem postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Odwołanie było bowiem złożone przez skarżącego, jako pełnomocnika Spółki, nie zaś w imieniu własnym, jako osoby nieuprawnionej do działania w sprawie; 5. art. 64 § 2 w zw. z art. 45 k.p.a. poprzez uznanie, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych zostało doręczone prawidłowo i wywołało skutki prawne, w sytuacji, gdy zostało doręczone na nieprawidłowy adres i nie wywołało żadnych skutków prawnych w postaci biegu 7-dniowego terminu do uzupełnienia braków odwołania; 6. art. 9 k.p.a., nakładającego na organ obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, poprzez niezastosowanie ww. zasady ogólnej postępowania administracyjnego i niepoinformowanie strony postępowania – Spółki – o brakach odwołania i nieskierowanie wezwania do uzupełnienia braków formalnych również do Spółki w przypadku braku podania adresu do korespondencji przez jej pełnomocnika; 7. wydanie postanowienia w warunkach określonych przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 4, tj. skierowanie postanowienia do osoby niebędącej stroną, ponieważ organ odwoławczy błędnie przyjął, że odwołanie pochodziło od skarżącego, w sytuacji, gdy z treści akt sprawy, jak i treści samego odwołania wynikało jednoznacznie, że zostało ono złożone przez Spółkę. Na ww. postanowienie WINB skargę do tutejszego Sądu, zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Ol 902/24, wniosła również Spółka, formułując tożsame zarzuty. W tożsamych odpowiedziach na skargi WINB wyjaśnił, że A. L. nie był i nadal nie jest pełnomocnikiem Spółki; pełnomocnictwo nie zostało doręczone ani do skargi Spółki, ani do odwołania, ani do akt organu I instancji. Skarżący uczestniczył jedynie w czynnościach kontrolnych PINB, jako pracownik Spółki, a cała korespondencja organu pierwszej instancji była kierowana bezpośrednio do Spółki. Powołując stosowne orzecznictwo WINB wskazał, że konieczny jest dokument pełnomocnictwa, którego w sprawie nie było, a obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi istnieje dopiero od momentu doręczenia organowi dokumentu pełnomocnictwa. Z tego względu, wobec braku wykazania charakteru w jakim A. L. występuje w sprawie, w której nie jest on stroną postępowania, koniecznym było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Postanowieniem z 7 stycznia 2025 r., tutejszy Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Ol 901/24 i II SA/Ol 902/24 i postanowił prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą akt II SA/Ol 901/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane przez organ administracji publicznej. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Nadto wskazania wymaga, że sąd, stosownie do art. 133 § p.p.s.a., orzeka na podstawie akt sprawy oraz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożone w niniejszej sprawie skargi zostały rozpoznane przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Skargi okazały się zasadne, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie WINB z [...] r., którym organ ten stwierdził niedopuszczalność odwołania A. L. od decyzji organu pierwszej instancji z 8 sierpnia 2024 r., nakazującej Spółce rozbiórkę określonych obiektów budowlanych. Postanowienie to zostało wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. Wobec tego należało dokonać oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy norma zawarta w ww. przepisie została zastosowana prawidłowo. Niedopuszczalność odwołania jest instytucją przewidzianą w powołanym art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania ani nie określają przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wobec tego przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2021 r., C.H. BECK, str. 1151-1153). W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie wyróżnia się przedmiotowe i podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki, w których występuje brak przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę , która nie posiada legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność odwołania w niniejszej sprawie przyjął, że podmiotem wnoszącym odwołanie od decyzji jest A. L., który nie był uprawniony do dokonania tej czynności, co – w ocenie WINB – musiało skutkować wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Takie stanowisko organu jest nieprawidłowe i nie znajduje oparcia w aktach sprawy. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przepisy k.p.a. nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących wymogów jakie musi spełniać odwołanie. Jest to niesformalizowany środek prawny, co do którego nie są wymagane żadne określone warunki formalne. Zgodnie bowiem z przepisem art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeśli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Z kolei ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.), na podstawie której została wydana decyzja PINB, od której wniesiono odwołanie, wymogów takich nie zawiera. Oznacza to, że pismo zawierające odwołanie nie musi spełniać żadnych specjalnych wymagań formalnych, np. wyszczególniać w części nagłówkowej oznaczenia strony wnoszącej odwołanie. Wystarczające jest, że z treści pisma wynika, że strona kwestionuje podjęte rozstrzygnięcie administracyjne. W rozpoznawanej sprawie z treści złożonego pisma jednoznacznie wynika, że podmiotem, który wniósł odwołanie jest Spółka. W końcowej części pisma użyto wyraźnie sformułowania "Spółka składa odwołanie od decyzji PINB i wnosi o cofnięcie decyzji". Dla określenia strony wnoszącej odwołanie nie ma też znaczenia określenie miejscowości, w której sporządzono odwołanie (można je sporządzić wszędzie), ani określenie na kopercie nadawcy przesyłki zawierającej odwołanie. Wobec tego organ bezpodstawnie uznał, że odwołującym się jest A. L. W miejscu tym należy wyjaśnić, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych jest możliwe tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Jak bowiem jednolicie wskazuje się w orzecznictwie, podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1805/22, LEX nr 3695549). Z treści odwołania wniesionego w rozpoznawanej sprawie wynikało natomiast jednoznacznie, że odwołanie zostało wniesione przez stronę, na co wskazuje użyty w piśmie zwrot "Spółka wnosi odwołanie", a więc przez podmiot posiadający legitymację odwoławczą w sprawie. Niezgodne z prawem było więc wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną postępowania. Ostatecznie odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia innych przepisów postępowania wyjaśnić skarżącym należy, że w tej sprawie Sąd oceniał jedynie, czy zgodne z prawem było wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy wynikających z akt administracyjnych, nie było podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., gdyż odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który jest stroną postępowania, a którym jest skarżąca Spółka. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WINB uwzględni, że odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot oraz podejmie przewidziane prawem czynności umożliwiające Spółce usunięcie braków odwołania – podpisanie skargi przez osobę do tego uprawnioną, tj. osobę figurującą w KRS lub prawidłowo umocowanego pełnomocnika. Wobec tego, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 134 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmującego zwrot uiszczonych wpisów od skarg, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a