II OSK 1805/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 811/21 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 maja 2021 r. nr SKO.ZP/415/93/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 811/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2021 nr [...]. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem, Kolegium stwierdziło niedopuszczalności odwołania złożonego przez M.K. od decyzji Burmistrza B. z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego - wielorodzinnego z częścią usługową w parterze, na działce nr [...] w B. W skardze kasacyjnej M.K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a na skutek wydania wyroku na podstawie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz odpowiedzi na skargę, a nie akt sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnieniem okoliczności, które zawierają akta sprawy; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu; 3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi , pomimo wskazania i uzasadnienia przez skarżącą w sposób wyczerpujący rzeczywistego stanu faktycznego, na podstawie którego należało uznać stanowisko skarżącej w zakresie zasadności złożenia przez nią odwołania od decyzji za dopuszczalne. 4) art. 151 p.p.s.a w związku z art. 10 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy, Burmistrz B. przeprowadził postępowanie administracyjne z pominięciem adwokat G.P. oraz zaniechał zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a tym samym pozbawił stronę możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych materiałów. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Kolegium, a ponadto o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części w postępowaniu kasacyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że dnia [...] kwietnia 2021 r. Burmistrz B. wydał decyzję o warunkach zabudowy znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na wniosek Spółki A z o.o., na budowę budynku mieszkalnego - wielorodzinnego z częścią usługową w parterze na działce nr [...] w B. Od powyższej decyzji odwołania w dniu [...] kwietnia 2021 r. wnieśli K.S., U.P., D.Z., M.K. i J.P.. Skarżąca powyższe odwołanie wniosła wraz z innymi odwołującymi w związku z uzyskanymi od nich informacjami o doręczeniu decyzji o warunkach zabudowy. Sama na ten moment nie otrzymała decyzji, od której w tamtym momencie wniosła odwołanie. W wyniku rozpatrzonego odwołania K.S., U.P. i D.Z. Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2021 r. uchyliło decyzję organu I Instancji i przekazało sprawę temu do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając odwołanie J.P., Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2021 r. umorzyło postępowanie odwoławcze bowiem J.P. nie był stroną postępowania. Rozpatrując odwołanie skarżącej kasacyjnie Kolegium postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. stwierdziło uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Sąd uznał, iż fakt wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji, która nie została jej jeszcze doręczona stanowi przedwczesność środka odwoławczego, które prowadzi do uchybienia terminowi. Jednocześnie skarżąca po faktycznym doręczeniu jej decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2021 r. ponownie wniosła drugie odwołanie od powyższej decyzji. Kolegium postanowieniem z [...] maja 2021 roku w T. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Skarżąca podniosła, iż twierdzenie organu, że w powyższej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych, gdyż strona od zaskarżonej decyzji wniosła już odwołanie, które zostało rozpatrzone przez Kolegium postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., przez co zachodzi powaga rzeczy osądzonej jest nieuzasadnione "z powagi rzeczy osądzonej nie korzystają natomiast postanowienia kończące postępowanie w sprawie, które nie rozstrzygają istoty sprawy". Mając na względzie powyższe, odwołanie, co do którego organ wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie zostało rozpoznane merytorycznie w związku z tym nie ma tu miejsca res iudicata przez co nie realizuje się przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Skarżąca zaznaczyła, że za bezsporne należy uznać w tym zakresie, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przysługiwał jej przymiot strony, oraz że w toku tego postępowania żadna korespondencja, oprócz skarżonej decyzji nie była do strony skarżącej kierowana. Nie była ona bowiem traktowana przez organ jako strona tego postępowania na etapie - przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Brak udziału w postępowaniu na tym etapie przez stronę skarżącą nie był zawiniony. W niniejszej sprawie co wynika ze stanu faktycznego skarżąca nie brała czynnego udziału w sprawie przez co złożyła odwołanie w pierwszej kolejności, po uzyskaniu informacji o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy zagrażających jej interesom co następnie wywołało lawinę przyczynowo skutkową tj. wniesienie dwóch odwołań . Naruszenie powyższej zasady miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skarżąca uznając, iż organ nie traktuje jej jako strony z ostrożności wniosła odwołanie przed faktycznym doręczeniem decyzji bowiem nie miała świadomości, iż decyzja zostanie jej przez organ w ogóle doręczona. Ponadto wniesienie drugi raz odwołania wynikało również z ostrożności i nie może być obciążona w tym przypadku zaniechaniem organu. Ustalenie kręgu stron określonego postępowania administracyjnego, jest podstawowym obowiązkiem organu, który to obowiązek w przedmiotowym wypadku nie został przez organ I instancji wypełniony w całości. Brak też podstaw, aby na stronę przerzucać skutki takiego zaniedbania. Jest bowiem oczywiste, że skoro strona nic o postępowaniu nie wie, to się do niego sama zgłosić nie może. W wyniku tego jednoznacznie został naruszony art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Z treści przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że jego naruszenie wiąże się z uwzględnieniem przez sąd okoliczności, które nie znajdują się w aktach sprawy lub z nieuwzględnieniem okoliczności, które zawierają akta sprawy (wyrok NSA z 20.12.2017 r., I OSK 1457/17, LEX nr 2465196). W przedmiotowej sprawie, z uwagi na powyżej przytoczone fakty, należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił okoliczności, które zawierają akta sprawy. Skarżąca zauważa również naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu. Powyższe doprowadziło do naruszenia także art. 151 p.p.s.a poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi . Naczelny Sąd Administracyjny zważył ,co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana była ocena legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławcze w T. o niedopuszczalności odwołania skarżącej złożonego od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego - wielorodzinnego. W ocenie organu odwołanie jest niedopuszczalne, ponieważ skarżącą wcześniej odwołanie już złożyła a organ stwierdził w postanowieniu, że zostało ono złożone z uchybieniem terminu. Ponadto organ wskazał, że decyzja organu I instancji, od której skarżąca złożyła odwołanie, w wyniku rozpatrzenia odwołania innych stron została już uchylona i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w ww. art. 134 k.p.a. tj. wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie odwołania nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Od decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. ustalającej warunki zabudowy na wniosek Spółki A sp. z o.o., na budowę budynku mieszkalnego - wielorodzinnego na działce nr [...]w B., skarżąca wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Słusznie zauważa Sąd I instancji, że skarżąca skonsumowała zatem swoje uprawnienie procesowe do wniesienia odwołania. Nie można bowiem przyjąć, że od decyzji organu I instancji stronie służy prawo do wniesienia więcej niż jednego środka odwoławczego. Strona która z takim rozstrzygnięciem się nie zgadza, może je zwalczać w drodze skargi do sądu administracyjnego. Odwołanie jest czynnością procesową która z natury ma charakter jednorazowy. Organ, podobnie jak sąd nie może w stosunku do tej samej strony wydawać różnych rozstrzygnięć w rozpoznaniu składanych przez tą stronę kolejnych środków zaskarżenia od tego samego aktu. Ponadto po rozpoznaniu odwołania K.S., U.P. i D.Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] maja 2021 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji zachodziła druga przesłanka formalna do braku podstaw do rozpoznania ponownego odwołania skarżącej. Organ II instancji wydając decyzję która ma przymiot ostateczności, nie może ponowić tej czynności tj. nie może ponownie uchylić tej samej decyzji do ponownego rozpatrzenia. Każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i jest niedopuszczalne. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 . Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, określającym wymogi uzasadnienia, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wynikający z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy – nie mógł być naruszony przez Sąd pierwszej instancji, który przedstawiając swoje stanowisko wypowiedział się wyłączne w kwestii prawnej, a nie w kwestii okoliczności stanu faktycznego. Tym samym niezasadny okazał się także, powiązany z powyższymi przepisami, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Przy czym zauważyć należy, iż naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane prawem. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Organ II instancji nie przeprowadzał postępowania dowodowego, zatem należy przyjąć, że skarżąca nie była pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Mając na uwadze powyższe skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie wniosku zawartego w skardze kasacyjnej dotyczącego zwrotu kosztów pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.