II SA/Ol 907/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. i J. A. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej oddala skargę. W dniu 31 grudnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga M. i J. A. (dalej zwanych skarżącymi) na decyzję Wojewody W-M (dalej zwanego Wojewodą) z dnia "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skarga ta została przekazana tutejszemu Sądowi przez Wojewodę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Jak wynika zaś z przekazanych Sądowi akt sprawy, decyzją z dnia "[...]" Starosta G. (dalej zwany organem I instancji), powołując art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej jako "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce A. (dalej zwanej "inwestorem") pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji "[...]" (sekcja między słupami 114-127) na konkretnie oznaczonych działkach położonych w obrębie K., gmina G. Wskazana decyzja była drugim kolejnym rozstrzygnięciem tego organu wydanym w tej sprawie, bowiem poprzednia decyzja organu I instancji z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę opisanej powyżej inwestycji, na skutek odwołania skarżących, została uchylona decyzją Wojewody z dnia "[...]" a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, przyczyną wydania przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej było niewłaściwe ustalenie przez organ I instancji kręgu stron postępowania administracyjnego, brak oceny tego organu w zakresie zgodności planowanej inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oraz brak należytego umocowania pełnomocnika do reprezentowania inwestora. Także decyzja organu I instancji z dnia "[...]" stała się przedmiotem odwołania skarżących, w którym zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przepisów prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 2) brak przejrzystych i rzetelnych konsultacji społecznych, które mają na celu wczesne poinformowanie społeczności lokalnej o planowanej inwestycji; 3) brak zapewnienia realnego udziału społeczeństwa już na wczesnym etapie przygotowania i realizacji inwestycji; 4) brak opracowania i opublikowania specjalnego podręcznika dotyczącego procesów wydawania pozwoleń, przeprowadzenia na wczesnym etapie przynajmniej jednej konsultacji społecznej, sporządzenia przez projektodawcę sprawozdania podsumowującego działania z udziałem społeczeństwa; 5) naruszenie art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nie dołączenie do wniosku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 6) naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 107 k.p.a. w szczególności poprzez wskazanie niepełnej podstawy prawnej, właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, nieoznaczenie stron postępowania; - art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu I instancji w sposób naruszający zasadę praworządności, co skutkowało brakiem realizacji zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności poprzez niezapewnienie realnego udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu, brakiem przejrzystych i rzetelnych konsultacji społecznych, które mają na celu wczesne poinformowanie społeczności lokalnej o planowanej inwestycji, brakiem przedstawienia pełnej podstawy prawnej; - art. 8, art. 11 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności poprzez m.in. nie uwzględnienie faktu, że inwestor nie przedstawił prawa do dysponowania gruntem; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w szczególności, zgodności inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołania skarżący dodali natomiast, że zaskarżyli do NSA wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 210/17, oddalający ich skargę na decyzję Wojewody w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, której m.in. dotyczy zaskarżona decyzja organu I instancji o pozwoleniu na budowę. Opisaną na wstępie decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda ocenił, że przebieg i rodzaj inwestycji jest zgodny z uwarunkowaniami zawartymi w decyzji Burmistrza G. z dnia "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także z zapisami decyzji Burmistrza G. z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz z wymaganiami ochrony środowiska. Stwierdził ponadto, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz spełnia warunki zawarte w art. 34 Prawa budowlanego. Dodał, że projekt ten został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Podał także, że inwestor złożył w tej sprawie stosowny wniosek oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego). Skonstatował, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, Wojewoda ocenił, że w większości nie znajdują one potwierdzenia w obowiązujących przepisach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę. W kwestii zarzutu dotyczącego braku u inwestora tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Wojewoda wyjaśnił zaś, że jak wynika z oświadczenia inwestora, stanowiącego załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, inwestor tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzi z decyzji organu I instancji z dnia "[...]" z rygorem natychmiastowej wykonalności zezwalającej na niezwłoczne zajęcie działki. Zdaniem Wojewody, inwestor mógł z tej decyzji wywodzić rzeczony tytuł, a zaskarżenie przez skarżących do NSA wyroku WSA w Olsztynie z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 210/17, oddalającego ich skargę na decyzję Wojewody w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z ich nieruchomości, objętej zakresem pozwolenia na budowę, nie stanowi o braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cel tej budowy. Okoliczność ta, w ocenie Wojewody, nie stanowi również zagadnienia wstępnego. W skardze na powyższą decyzję Wojewody, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżący wskazali na naruszenie przez ten organ: - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że nie zachodzą przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy oraz z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że Wojewoda nie posiadał wystarczających materiałów dowodowych, aby móc wydać decyzję merytoryczną w niniejszej sprawie; - art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie odwołania w sytuacji, gdy organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego co miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji; - art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie prawa oraz zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez brak przejrzystych i rzetelnych konsultacji społecznych, które mają na celu wczesne poinformowanie społeczności lokalnej o planowanej inwestycji, brak zapewnienia realnego udziału społeczeństwa już na wczesnym etapie przygotowania i realizacji inwestycji, brak opracowania i opublikowania specjalnego podręcznika dotyczącego procesów wydawania pozwoleń, przeprowadzenia na wczesnym etapie przynajmniej jednej konsultacji społecznej, sporządzenia przez projektodawcę sprawozdania podsumowującego działania z udziałem społeczeństwa; - art. 8, art. 11 k.p.a., przez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności poprzez m.in. nie uwzględnienie faktu, że inwestor nie przedstawił prawa do dysponowania gruntem; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w szczególności, zgodności inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty sformułowane uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczące zaskarżenia do NSA wyroku WSA w Olsztynie z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 210/17. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł także pełnomocnik inwestora w piśmie procesowym z dnia 5 marca 2019 r., w którym szczegółowo odniósł się do zarzutów sformułowanych w skardze uznając je za gołosłowne i pozbawione uzasadnienia prawnego. Wyjaśnił przy tym, że skarżący co prawda zaskarżyli wyrok WSA w Olsztynie oddalający skargę na decyzję ograniczającą sposób korzystania z ich nieruchomości, to jednak podstawą do dysponowania przez inwestora gruntem na cele budowlane – w zakresie nieruchomości skarżących – jest decyzja zezwalająca na jej niezwłoczne zajęcie, która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody, od której skarżący nie wywiedli skargi do tutejszego Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a")., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję, zostały wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można jednak przypisać organom prowadzącym postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Wojewody z dnia "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji "[...]" (sekcja między słupami 114-127) na konkretnie oznaczonych działkach położonych w obrębie K., gmina G. Wymaga przede wszystkim podkreślenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany. Oznacza to, że jeżeli inwestor spełni określone prawem wymogi, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Wymogi te zostały zaś określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy. W świetle zaś art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2205 oraz z 2018 r. poz. 317), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokonania przez organy prawidłowej oceny co do spełnienia w tej sprawie wymogów do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inicjującym postępowanie w kontrolowanej sprawie. W kontekście sformułowanych w skardze zarzutów wymaga jednak wyjaśnienia, że żadne przepisy prawa nie uzależniają wydania pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej od uprzedniego przeprowadzenia konsultacji społecznych, które mają na celu wczesne poinformowanie społeczności lokalnej o planowanej inwestycji. Nie sposób także skutecznie zarzucić organom administracji architektoniczno-budowlanej braku opracowania i opublikowania specjalnego podręcznika dotyczącego procesów wydawania pozwoleń, gdyż zagadnienie to pozostaje poza sferą administracyjnych postępowań jurysdykcyjnych, do których prowadzenia powołane są m.in. te organy. Przechodząc do oceny zgodności wydanych rozstrzygnięć z prawem materialnym wskazać przede wszystkim należy na niesporną w tej sprawie okoliczność, że przedłożony przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, przez który planowany jest przebieg inwestycji, a także z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej. Projekt ten, wbrew twierdzeniom skarżących, jest także zgodny z wymaganiami określonymi w decyzji środowiskowej. Należy przy tym zauważyć, że skarżący, choć sformułowali w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w szczególności zgodności inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, to jednak nie podali, na czym miałaby ewentualnie polegać sprzeczność planowanej inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Tymczasem, zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji kasatoryjnej Wojewody, organ I instancji w kolejnej decyzji wydanej w tej sprawie dokonał oceny zgodności inwestycji z zapisami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (tj. decyzji Burmistrza G. z dnia "[...]"). Ocena ta nie budziła zastrzeżeń Wojewody, który zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, i nie budzi także zastrzeżeń Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Spełniony jest zatem warunek, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W okolicznościach kontrolowanej sprawy brak jest także podstaw do podważenia twierdzeń Wojewody, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz spełnia warunki zawarte w art. 34 Prawa budowlanego. Projekt ten został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa wart. 12 ust. 7. Spełnione zostały zatem pozostałe warunki, wymienione w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, organy dokonały także prawidłowej oceny co do wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z oświadczenia w tym przedmiocie, stanowiącego załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, inwestor - w zakresie nieruchomości będącej własnością skarżących, tj. dz. nr "[...]", obręb K., gm. G. - wywodzi tytuł do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane z decyzji Starosty G. z dnia "[...]" z rygorem natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z ustaleń Sądu (k. 121-131), decyzja ta wydana została na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i dotyczy udzielenia inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości skarżących w celu założenia i przeprowadzenia linii 110 kV "[...]" zgodnie z decyzją Starosty nr "[...]". Oznaczona powyżej decyzja z dnia 18 sierpnia 2017 r. została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia "[...]", na którą żadna ze stron nie wniosła skargi do sądu administracyjnego. W kontekście podnoszonych przez skarżących zarzutów wymaga wyjaśnienia, że bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje okoliczność zaskarżenia do NSA wyroku tutejszego Sądu z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 210/17, oddalającego skargę na decyzję Wojewody w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących. Pomimo tego, że decyzja w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących poprzedzała wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości skarżących, to jednak samodzielną podstawę do nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w niniejszej sprawie stanowi druga z wymienionych decyzji, tj. decyzja Starosty G. z dnia "[...]", która została wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami i opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2869/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.