II SA/Ol 91/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi N. P. na decyzję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że N. P. zwrócił się, we wniosku wysłanym w dniu 16 listopada 2017 r. pocztą elektroniczną, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o udzielenie informacji publicznej, tj. wskazanie "z podziałem na określone kategorie spraw (np. 73,61) za okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 października 2017 r. spraw, które wpłynęły jako nowe do tutejszego organu w ilu sprawach w podziale na poszczególne kategorie Kolegium wydało decyzje w terminie określonym art. 35 § 3 kpa lub § 4 kpa gdzie poszczególne jednostki redakcyjne w zależności od zmiany stanu prawnego (do 31 maja i od 1 czerwca) nie zmieniły terminów w tym zakresie". W piśmie z dnia 22 listopada 2017 r. Prezes SKO poinformował wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a jej wytworzenie wymaga dokonania stosownych analiz i zaangażowania zasobów osobowych Kolegium. Dlatego też w takim przypadku niezbędne jest wykazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby pozyskanie takich danych. W odpowiedzi w piśmie z dnia 29 listopada 2017 r. wnioskodawca nie zgodził się, że wnioskowana informacja to informacja publiczna przetworzona. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia "[...]" odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że informacja objęta wnioskiem nie jest informacją, której przekazanie nie wiązałoby się z przetwarzaniem, w tym wytwarzaniem nowej informacji. Żądana przez wnioskodawcę informacja wymaga bowiem od podmiotu publicznego, jakim jest Kolegium, podjęcia zdecydowanie ponadstandardowych czynności angażujących pracowników administracji obejmujących szereg odpowiedzialnych i wymagających znacznego skupienia czynności technicznych oraz intelektualnych. Z całą pewnością informacja objęta wnioskiem nie jest informacją, której przekazanie nie wiązałoby się z przetwarzaniem, w tym wytwarzaniem, nowej informacji. Wnioskowana informacja jest zatem informacją przetworzoną, a w ocenie podmiotu zobowiązanego wnioskodawca nie dysponuje szczególnie istotnym interesem publicznym, który uprawniałby go do jej uzyskania. Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2017 r. skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzucił: - naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez organ, że odmowa dostępu do informacji jest uzasadniona wykazaniem interesu publicznego, w sytuacji gdy faktycznie odwołujący takiego interesu nie musiał wykazać, bowiem żądanie dotyczyło wyłącznie udostępnienia informacji z zakresu organizacji i trybu działania jednostki, co z kolei oznacza, że dokonana przez organ wykładnia jest z oczywistych względów błędna, - naruszenie art. 2 ust.2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez organ, że wnioskodawca żądał udostępnienia informacji przetworzonej, w sytuacji gdy rzeczywiście żądaniem objęta była informacja prosta, - naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie przez organ decyzji odmownej, mimo tego, że brak było ku temu przesłanek, - naruszenie art. 3 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, co z kolei doprowadziło do wydania z oczywistych względów wadliwej decyzji w niniejszej sprawie. Po rozpatrzeniu wniosku Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu podtrzymał, że aby wytworzyć żądaną przez wnioskodawcę informację pracownik organu musi wygenerować dane z systemu informatycznego w zakresie liczby spraw, które wpłynęły do organu i zaznaczyć te, które zostały już załatwione. Możliwości techniczne pozwalają jedynie uzyskać plik zbiorczy. Następnie pracownicy muszą dokonać analizy wydruków - sprawdzając poszczególne rubryki przyporządkowywać daty posiedzeń, sprawdzić czy w poszczególnych sprawach było prowadzone postępowanie wyjaśniające i pogrupować sprawy na stan prawny jakiego żąda wnioskodawca. Następnie trzeba wykonać zestawienia statystyczne i dopiero zanonimizować dane. Skarżący zaś według organu w złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego żądanie udostępnienia informacji przetworzonej. W ocenie zaś Prezesa Kolegium w omawianym przypadku nie istnieje szczególnie uzasadniony interes publiczny w udostępnieniu żądanej informacji przetworzonej. Udostępnienie tych informacji wnioskodawcy nie stwarza realnej możliwości wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Informacja publiczna żądana przez wnioskodawcę jest istotna dla własnego, prywatnego interesu wnoszącego, a nie interesu publicznego. Skargę na tę decyzję wywiódł N. P., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a mianowicie: - naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego, kpa, poprzez czynienie dowolnych ustaleń faktycznych nie mających oparcia choćby w zgromadzonych dokumentach niniejszej sprawy, mimo tego, że wniosek skarżącego co do jego treści był oczywisty, a w konsekwencji tego organ tylko z jemu wiadomych powodów nadał inne znaczenie dowodom oceniając je w sposób dowolny i korzystny dla organu, mimo tego, że faktycznie nie było ku temu jakichkolwiek podstaw, - naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z oczywistym naruszeniem normy tego przepisu bowiem to w istocie stanowi polemikę w każdej sprawie inicjowanej przez wnioskodawcę, a nie uzasadnienie określonej i identyfikowalnej sprawy. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na żądaniu wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, w sytuacji gdy faktycznie, z uwagi na żądanie udostępnienia informacji prostej, organ winien informację udostępnić bez żądania wykazania jakiegokolwiek interesu, - naruszenie art. 3 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. b i c oraz pkt. 3 lit. a, d i e ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, polegające na wydaniu przez organ decyzji odmawiającej udostępnienia informacji w zakresie organizacji i trybu działania jednostki, mimo tego, że przepis prawa nakładał na organ obowiązek spełnienia żądania, ponieważ żądanie dotyczyło informacji o sposobie i czasie załatwiania spraw przez Kolegium, a tym samym nie można było odmówić udzielenia informacji publicznej, - naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie przez organ decyzji odmownej, mimo tego, że faktycznie nie było ku temu jakichkolwiek podstaw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia "[...]", o odmowie udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej dotyczącej wskazania "z podziałem na określone kategorie spraw (np. 73,61) za okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 października 2017 r. spraw, które wpłynęły jako nowe do tutejszego organu w ilu sprawach w podziale na poszczególne kategorie Kolegium wydało decyzje w terminie określonym art. 35 § 3 kpa lub § 4 kpa gdzie poszczególne jednostki redakcyjne w zależności od zmiany stanu prawnego (do 31 maja i od 1 czerwca) nie zmieniły terminów w tym zakresie". W pierwszej kolejności należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej u.d.i.p. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 j.t.). Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącej, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Niewątpliwie wniosek skarżącego został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej i dotyczy materii publicznej. W ocenie Sądu organ dokonał właściwych ustaleń, które znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dlatego niesłuszny jest zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa). Dalej należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Według utrwalonych w tym zakresie poglądów, które w ocenie Sądu należy podzielić, informacją publiczną przetworzoną jest informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostej, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej nie stanowi tylko technicznego przeniesienie danych, lecz wymaga potrzeby przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, czy usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną. Informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu) w związku z czym, jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania (por. wyroki: NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1374/05, WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 991/09, WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 112/07 i WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/07 - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagających samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów (por. w wyroku NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08 i WSA w Opolu z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 570/14 – dostępne w CBOSA ) Odpowiednio do tego, za informację prostą uznać należy taką informację, która podlega udostępnieniu z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, w takiej formie w jakiej posiada ją organ zobowiązany do jej udostępnienia, a jej przygotowanie nie jest związane z koniecznością poniesienia znacznych nakładów kosztem bieżących działań podejmowanych przez ten organ. W określonych zatem okolicznościach zakres realizacji prawa do informacji publicznej, związany z zaspokojeniem zainteresowania podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej, może przybrać taką skalę, która uzasadnionym czyni uznanie żądanej informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym. Taka sytuacja występuje, gdy ilość czynności jakie musiałby podjąć podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, osiągnie poziom mogący utrudnić pracę tego podmiotu. Na gruncie niniejszej sprawy podmiot zobowiązany odmawiając udzielenia wnioskowanych informacji wskazał, że aby wytworzyć żądaną przez wnioskodawcę informację pracownik organu musi wygenerować dane z systemu informatycznego w zakresie liczby spraw, które wpłynęły do organu i zaznaczyć te, które zostały już załatwione. Możliwości techniczne pozwalają jedynie uzyskać plik zbiorczy. Następnie pracownicy muszą dokonać analizy wydruków - sprawdzając poszczególne rubryki przyporządkowywać daty posiedzeń, sprawdzić czy w poszczególnych sprawach było prowadzone postępowanie wyjaśniające i pogrupować sprawy na stan prawny jakiego żąda wnioskodawca. Następnie trzeba wykonać zestawienia statystyczne i dopiero zanonimizować dane. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu podniósł, że obecnie skarżący złożył do organu 18 lub 19 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, że Kolegium nie prowadzi rejestru, posługuje się jedynie programem RESAK - jest to program operacyjny. Z tego programu nie da się wygenerować danych, o które prosi skarżący. W okresie, o który pytał skarżący do organu wpłynęło 4649 spraw. W części tych spraw strony otrzymywały informacje o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z przyczyn niezależnych od Kolegium. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że jeśli przedłużenia terminu dokonuje członek Kolegium, to w programie odnotowywany jest fakt sporządzenia pisma, ale nie jest odnotowywany termin przedłużenia, ponieważ etatowi członkowie Kolegium nie mają uprawnień do wprowadzanie tych danych; dokonują tego pracownicy, ale tylko w tych sprawach, w których to oni sporządzają pismo o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Samo posłużenie się systemem RESAK nie spowoduje udzielenia skarżącemu pełnej i rzetelnej informacji. Aby ta informacja była pełna i rzetelna, konieczne byłoby, obok tego programu, przejrzenie akt sprawy co najmniej tych budzących wątpliwości (protokół z rozprawy, akta sądowe, k. – k. 21). W ocenie Sądu podmiot zobowiązany prawidłowo zakwalifikował żądane przez skarżącego informacje jako informację publiczną przetworzoną. Za taką kwalifikacją przemawia w ocenie Sądu ogrom pracy jaką należałoby wykonać aby wytworzyć oczekiwaną przez skarżącego informację. Bezsprzecznie żądanymi danymi organ nie dysponuje w takim kształcie jakiego oczekuje skarżący. Należałoby je zatem przygotować według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, co nie jest sprawą prostą, o czym przekonał się również na rozprawie Sąd i pełnomocnik skarżącego wsłuchując się w twierdzenia pełnomocnika organu. W ocenie Sądu to, że żądane informacje nie są gotowe i wymagają specjalnego przygotowania na rzecz skarżącego według ściśle określonych przez niego kryteriów w połączeniu z dużą liczbą danych wymagających przekształcenia (jak wskazuje pełnomocnik organu w okresie, o który pytał skarżący wpłynęło 4649 spraw), powoduje, że wnioskowane informacje należy zaliczyć do kategorii informacji publicznej przetworzonej. Zupełnie pozbawione podstaw są zatem zarzuty skarżącego co do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie nie udzielenie żądanych informacji poprzez błędne uznanie, że żądanie skarżącego dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej. Podobnie niezasadny jest zarzut strony skarżącej odnośnie do naruszenia art. 3 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. b i c oraz pkt. 3 lit. a, d i e ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie. Skoro wnioskowana informacja została właściwie zaliczona do informacji przetworzonych, to organ prawidłowo wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za udostępnieniem mu wnioskowanych przez niego informacji. Skarżący nie wykazał takiego interesu. Prezes Kolegium zaś rozważając istnienie tego kwalifikowanego interesu wskazał, że udostępnienie tych informacji wnioskodawcy nie stwarza realnej możliwości wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Informacja publiczna żądana przez wnioskodawcę jest istotna dla własnego, prywatnego interesu wnoszącego, a nie interesu publicznego. W ocenie Sądu argumentacja organu jest prawidłowa. Skarżący nie jest bowiem podmiotem, który mógłby w sposób efektywny wykorzystać pozyskane informacje w celu poprawy funkcjonowania SKO czy też szeroko pojętej administracji publicznej. Nie sposób dostrzec takiego interesu u skarżącego, a on sam również go nie wykazywał, wskazując jedynie, że wnioskowane informacje są informacjami prostymi. Dlatego też bezzasadny jest zarzut skarżącego wskazujący na naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez organ, że wnioskodawca żądał udostępnienia informacji przetworzonej, w sytuacji gdy rzeczywiście żądaniem objęta była informacja prosta. Skoro zaś podmiot zobowiązany prawidłowo uznał, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał, że dysponuje szczególnie istotnym interesem publicznym uprawniającym go do jej uzyskania, to prawidłowo odmówiono skarżącemu udostepnienia rzeczonej informacji publicznej poprzez wydanie decyzji. Nie może być zatem mowy o podnoszonym w skardze naruszeniu art. 16 ust 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie przez organ decyzji odmownej mimo tego, że brak było ku temu przesłanek. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.