II SA/Ol 917/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Hanna Raszkowska Beata Jezielska Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta i Gminy "[...]" 1) stwierdza nieważność uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" r. w sprawie Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta i Gminy "[...]", 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Wojewoda wniósł skargę na uchwałę Nr "[...]" Rady Miejskiej w M. z dnia "[...]" r. w sprawie Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta i Gminy M. i powołując się na art 93 ust l oraz ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z póz. zm) wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podał że: Rada Miejska podjęła t| uchwałę na podstawie art 18 ust 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, póz. 2572 z póz. zm.) w treści której (§ 3) zawarła postanowienie iż "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. W ocenie organu nadzoru uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i powinna wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Przepisy ustawy o systemie oświaty upoważniają radę gminy do wydania aktu wykonawczego do ustawy stanowiącej przepis powszechnie obowiązujący na terenie danej gminy czyli przepis gminny. Dlatego też powinno stosować się przepisy właściwe dla uchwalania aktów prawa miejscowego. Zatem uchwała jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym winna być ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, póz. 718 ze zm.), które stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe oraz że wchodzą one w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi dłuższy termin. Wobec braku zastosowania powyższego trybu, uchwała ta w ocenie organu nadzoru, rażąco narusza powołane przepisy i powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Wojewoda zarzucił też, że Rada Miejska w § 13 ust 5 załącznika do przedmiotowej uchwały ustaliła że "Burmistrz ustala wysokość pomocy materialnej w granicach określonych w ust 3 i 4 w każdej sprawie indywidualne, kierując się sytuacją dochodową ucznia i jego rodziny, ustaloną zgodnie z ust l i 2, innymi okolicznościami, o których mowa w § 2, wykorzystując II SA/Ol 917/05 opinię komisji stypendialnej". Dodatkowo w ust 6 Rada określiła kompetencje Burmistrza do opracowania szczegółowych zasad ustalania propozycji wysokości stypendium szkolnego przy zastosowaniu kryterium wysokości dochodu na osobę w rodzinie ucznia. W ocenie Wojewody powyższe postanowienia rażąco naruszają przepisy art. 90 f pkt l i 3 ustawy o systemie oświaty, które obowiązek ustalania zasad, trybu i sposobu udzielania oraz ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin nakładają bezpośrednio na organ uchwałodawczy a nie wykonawczy gminy. Przyznane ustawami kompetencje organów gminy nie mogą być realizowane przez inny organ gminy. Naruszenie właściwości organu obwarowane jest sankcją nieważności. Rada Miejska w M. uznając skargę w części za zasadną wniosła o jej uwzględnienie. Podała że, zarzuty skargi znajdują uzasadnienie jedynie w zakresie nie zastosowania przepisów o ogłaszaniu aktów normatywnych a w konsekwencji niewłaściwego ustalenia wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Co do zarzutu odnoszącego się do przekazania uprawnień przyznanych w art. 90 f pkt l ustawy o systemie oświaty przez organ stanowiący Gminy na rzecz organu wykonawczego, to Rada nakładając w § 13 ust 5 załącznika do zaskarżonej uchwały na Burmistrza obowiązek ustalania wysokości pomocy materialnej w granicach określonych w ust 3 i 4 w każdej sprawie indywidualnie, nie scedowała swoich uprawnień ustawowych w przedmiocie ustalania wysokości stypendium szkolnego o której mowa w art. 90 f pkt l ustawy o systemie oświaty. W ocenie Rady regulacja zawarta w tym przepisie nie wskazuje na zindywidualizowany obowiązek ustalenia wysokości każdorazowo udzielanego stypendium szkolnego, co uprawnia do twierdzenia, iż ustalenie tej wysokości może mieć postać ramową - jak w niniejszym przypadku. Potwierdzeniem tej tezy miałby być obowiązek nałożony na organ wykonawczy Gminy rozstrzygania o przyznaniu świadczenia, jego wysokości, formie, terminie płatności każdorazowo indywidualnie. Ponadto zdaniem Rady - gdyby uznać twierdzenia skargi za zasadne - organ stanowiący Gminy przejąłby w zasadzie kompetencje organu wykonawczego. Zobowiązany byłby bowiem do indywidualnego rozpoznania każdego wniosku o przyznanie świadczenia dla ustalenia konkretnej jego wysokości i to w granicach kwot dotacji wyasygnowanych na ten cel - z budżetu państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. II SA/Ol 917/05 Sąd podziela stanowisko Wojewody co do tego, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej - E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999, s. 101. Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Stanowią one integralny element obowiązującego w państwie systemu prawa. W kwestii zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego Konstytucja odsyła do ustaw zwykłych. Zagadnienie wydawania tych aktów przez organy samorządu terytorialnego zostało uregulowane m.in. w ustawie o samorządzie gminnym w rozdziale 4 zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę". Ustawy szczególne - inne niż ustawy samorządowe - mogą upoważnić (i czynią to) - organy jednostek samorządu terytorialnego do wydawania przepisów wykonawczych do ustaw, przepisów, które mają charakter powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Wydawane na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych przepisy w systemie źródeł prawa administracyjnego posiadają rangę przepisów wykonawczych o zasięgu ograniczonym wszakże do obszaru określonej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego lub jej części. Upoważnienie zawarte w owych ustawach powinno określać organ właściwy do wydania danego aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Ustawy samorządowe regulują również tryb stanowienia prawa miejscowego. Zasadnicze znaczenie mieć musi rozróżnienie pomiędzy przepisami aktów prawa miejscowego, a przepisami prawa wewnętrznego (za które Rada Miejska w M. uznała zaskarżoną uchwałę) obowiązującego na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego. Należy wziąć pod uwagę, że art. 87 ust 2 Konstytucji w sposób niebudzący wątpliwości stanowi, że akty prawa miejscowego są "źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły". Nie ulega jednak najmniejszych wątpliwości, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić także przepisy prawa wewnętrznego, obowiązujące podporządkowane im jednostki organizacyjne. Podstawą prawną ich wydawania mogą być normy kompetencyjne zarówno określające strukturę układu organizacyjnego jednostki samorządu terytorialnego, jak i normy określające zadania tych II SA/Ol 917/05 organów i podmiotów im podporządkowanych. Warunkiem jednak wydawania takich przepisów jest nie objęcie danego zagadnienia - jego zakresu przedmiotowego - regulacją ustawową. Uregulowanie określanych kwestii w ustawie pozbawia organy administracji możliwości wydawania w danej materii aktów prawa wewnętrznego o charakterze normatywnym. Skoro kwestia uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy została uregulowana w art. 90 f ustawy o systemie oświaty, to uznać trzeba, że wyłączone jest regulowanie tej kwestii w drodze przepisów prawa wewnętrznego. Dodać trzeba, że w literaturze mocno akcentuje się, iż przepisy prawa wewnętrznego "nie stwarzają praw podmiotowych organów i jednostek zewnętrznych " - H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, W-wa 1994, s. 65. Zatem przepisy zaskarżonej uchwały nie są przepisami wewnętrznymi, obowiązującymi wyłącznie w danym układzie administracji publicznej, lecz są adresowane do mieszkańców gminy , w szczególności uczniów, wychowanków publicznych i niepublicznych ośrodków, słuchaczy kolegiów nauczycielskich. Konsekwencją uznania zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego jest to że winna być zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, póz. 718 ze zm.). Przepisy tej ostatniej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe oraz, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że akt normatywny określi dłuższy termin, oraz że akty prawa miejscowego, stanowione przez organy gminy, ogłasza się w Wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 2 ust l, art.4 i 13 pkt 2 tej ustawy). Bezspornym jest, że7 Rada Miejska nie zastosowała w zaskarżonej uchwale trybu wejścia jej w życie określonego w art.4 ust l ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zatem uchwała ta rażąco narusza ten przepis. Wadliwe określenie daty wejścia w życie uchwały powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. II SA/Ol 917/05 Zasadny jest też, wbrew wywodom Rady Miejskiej w M., zarzut odnoszący się do przekazania części uprawnień przyznanych w art. 90 f pkt l i 3 ustawy o systemie oświaty przez organ stanowiący gminy na rzecz jego organu wykonawczego. Zgodnie z art. 90 f pkt l i 3 Rada Gminy uchwala regulamin pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym w którym określa w szczególności: sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90 d ust 1. (1) oraz tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego (2). Z literalnego brzmienia § 13 ust 5 i 6 załącznika do zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miejska ograniczyła się do powtórzenia zapisów ustawowych dotyczących minimalnej i maksymalnej wysokości stypendium oraz minimalnego dochodu uprawniającego do ubiegania się o to stypendium. Z tego wynika, że faktycznie (jak słusznie twierdzi Wojewoda) Rada przekazała na rzecz Burmistrza swoje ustawowe kompetencje do określenia sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego, zagwarantowane jej przepisem art. 90 f pkt l ustawy o systemie oświaty, przyjmując że to Burmistrz określa wysokość pomocy materialnej w granicach minimalnych i maksymalnych kwot określanych ustawą, kierując się sytuacją dochodową ucznia i jego rodziny ustalaną zgodnie z ustawą i innymi okolicznościami występującymi w rodzinie. W ust 6 § 13 regulaminu wręcz ustala, że Burmistrz opracowuje szczegółowe zasady. Ustawa nadaje radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu. Regulamin ten powinien zawierać takie regulacje, które umożliwiłyby organowi wykonawczemu wydawanie indywidualnych rozstrzygnięć, bez konieczności tworzenia jakichkolwiek innych przepisów przez ten organ. Tego warunku zaskarżona uchwała nie spełnia. Dodać należy, że wbrew stanowisku Rady uznanie zarzutu Wojewody (w powyższej kwestii) za zasadny, nie spowoduje, że organ stanowiący przejąłby w zasadzie kompetencje organu wykonawczego. Wręcz przeciwnie w ocenie Sądu zaskarżona uchwała i załączony do niej regulamin powoduje, że przyznane ustawą kompetencje radzie gminy realizowane byłyby przez inny organ. Warunkiem zgodności z prawem aktów normatywnych jest ich podjęcie przez właściwy organ gminy, a naruszenie właściwości organu obwarowane jest sankcją nieważności. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) II SA/Ol 917/05 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, i na podstawie art. 152 tej ustawy że uchwała ta nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.