II SA/Ol 92/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi K. P. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł. (dwieście czterdzieści złotych) netto powiększoną o należy podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Pismem datowanym na dzień "[...]" J. S. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" z wnioskiem o udzielenie pomocy w uzyskaniu lokalu socjalnego, przyznanie zasiłku lub pożyczki finansowej na ekonomiczne usamodzielnienie się, jak również przyznanie świadczenia pieniężnego na utrzymanie, zakup niezbędnych rzeczy, leków, odzieży i pokrycie wydatków związanych z eksmisją. Zwrócił się również o udzielenie pomocy prawnej w związku z sytuacją w jakiej się znalazł. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" pismem z dnia "[...]" poinformował wnioskodawcę, że wobec wskazanej okoliczności dotyczącej jego bezdomności winien zwrócić się do Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta w "[...]" celem uzyskania lokalu socjalnego, przesłał mu skierowanie do magazynu odzieżowego, w którym mógłby zaopatrzyć się w niezbędną odzież oraz wskazał miejsce, w którym można otrzymać gorący posiłek. W toku postępowaniu wyjaśniającego przed organem ustalono, że J. S. ubiega się o zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie w kwocie 50.000 zł, zasiłek celowy na zakup leków w kwocie 200 zł miesięcznie, zasiłek celowy na odzież, buty, garnitur, koszule w kwocie 1500 zł oraz na utrzymanie samochodu za okres od maja do września 2008r. w kwocie 1000 zł. W sprawach tych zostały wydane cztery odrębne decyzje. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Zastępca Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Rozwiązywania Problemów Rodziny w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w "[...]" wskazując na upoważnienie Prezydenta Miasta odmówił przyznania J. S. świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na utrzymanie samochodu osobowego w kwocie 1000 zł. Jako podstawę prawną powołano art. 106 ust. 1 i art. 41 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) oraz upoważnienie Prezydenta Miasta do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. W uzasadnieniu decyzji podano, że ubiegający się o świadczenie posiada samochód osobowy m-ki "[...]", jest osobą samotnie gospodarującą, utrzymuje się z renty inwalidzkiej w wysokości 566,70 zł, z której dokonywane są potrącenia komornicze w wysokości 162,28 zł nie podlegające odliczeniu od dochodu i osiągnął dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości 160,04 zł. Bez względu jednak na ten dochód uznano, iż dochód ubiegającego się o świadczenie przekracza kwotę 477 zł tj. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Jako podstawę odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego wskazano okoliczność, że organ dysponuje ograniczonymi środkami na realizację zadań własnych w formie zasiłków celowych specjalnych. Przedstawiono wysokość środków, którymi organ dysponował w poszczególnych miesiącach od czerwca do września 2008r. wraz z podaniem liczby osób objętych tą formą pomocy. Wyjaśniono, że średnia wysokość zasiłku przypadająca na osobę wynosiła odpowiednio miesięcznie: 108 zł, 130 zł, 122 zł i 140 zł. Nadto wskazano, że zasiłki specjalne przyznawane były głównie z przeznaczeniem na leki i żywność, bowiem organ będąc zmuszony do ich limitowania przyznawał świadczenia w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb osób i rodzin, które znalazły się w trudnej sytuacji. Stwierdzono, że wysokość zasiłku, o który wystąpił wnioskujący przekracza maksymalną wysokość zasiłku celowego specjalnego dla osoby samotnie gospodarującej wynoszącą 477 zł. Podkreślono również, że wnioskodawca posiada stałe źródło dochodu i środki utrzymania w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe. W odwołaniu od tej decyzji J. S. podniósł, że w związku z jego eksmisją samochód służy mu za noclegownię i jest pomocny w codziennym życiu, zważywszy, że jest osobą chorą, niepełnosprawną i w podeszłym wieku. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 41 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W motywach uzasadnienia powtórzono, iż J. S. jest osobą samotnie gospodarującą, której dochód przekracza kryterium ustawowe wynoszące 477 zł, bowiem dysponuje rentą inwalidzką w wysokości 566,70 zł. Wyjaśniono, że przyznanie zasiłku celowego specjalnego z jednej strony uzależnione jest wyjątkową sytuacją wnioskodawcy, a z drugiej możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji w sposób przekonujący wykazał, że posiadane środki finansowe na zasiłki celowe specjalne były w czasie rozpatrywania sprawy bardzo szczupłe w stosunku do zgłaszanych potrzeb i słusznie w pierwszej kolejności były przeznaczane na żywność i leki, jako podstawowe potrzeby bytowe. Podniesiono, że odwołującemu się przyznano z tych właśnie środków 200 zł na zakup leków (decyzja z dnia "[...]"). Ponadto dodało, że odwołujący miał możliwość korzystania z pomieszczenia tymczasowego we wskazanym przez organ pierwszej instancji schronisku dla bezdomnych, co już uzasadniania odmowę przyznania zasiłku celowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. S. nie zgodził się z ustaleniami organów administracji w zakresie osiąganego przez siebie dochodu i podkreślił, że nie przekracza on kwoty 477 zł, a dochód ustala się w oparciu o jego oświadczenie. Natomiast potrącona przez komornika z jego renty kwota 162,28 zł nie jest zobowiązaniem alimentacyjnym, a jedynie bezprawnym działaniem komornika. Podkreślił, że zawiesił działalność gospodarczą, gdyż nie osiągał z tego tytułu żadnych zysków. Ponadto w ocenie skarżącego jest on wykluczany i dyskryminowany, zaś działania organów utrudniają jego powrót do normalnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie skarżonego rozstrzygnięcia może nastąpić między innymi w sytuacji, gdy kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając legalność zakwestionowanej decyzji w świetle powołanych wyżej przepisów prawa Sąd stwierdził, że skarga nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Punktem wyjścia przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy jest treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej, który to przepis stanowi materialnoprawną podstawę przyznawania bezzwrotnego świadczenia pieniężnego w formie specjalnego zasiłku celowego. Z treści tej normy prawa wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł. W dniu wydania skarżonej decyzji kwota ta wynosiła 477 zł, stosownie do § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2006r. Nr 135, poz. 950). Istota przyznawania specjalnego zasiłku celowego polega na tym, że osoba znajdująca się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej pomimo, iż jej dochód przekracza kryterium dochodowe ustalone w ustawie o pomocy społecznej, może ubiegać się o zasiłek w formach przewidzianych w pkt 1 i 2 tego przepisu. Celem takiej wyjątkowej regulacji jest stworzenie możliwości ubiegania się przez stronę o udzielnie pomocy w takich indywidualnych sytuacjach życiowych, które nie poddają się ustawowej klasyfikacji. Organ prowadzący postępowanie o przyznanie zasiłku celowego specjalnego wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", decydując w ramach swobody, którą przyznał mu ustawodawca, czy w sprawie indywidualnej wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę przyznania tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Zasiłek celowy specjalny organ przyznaje za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją (art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wydania decyzji. Pomimo podejmowania wskazanej decyzji w ramach ustawowo przyznanej organowi swobody, nie można dopuścić do sytuacji aby takie działanie organu przybrało formę dowolności. Pomimo swobody w podejmowaniu rozstrzygnięcia organ pomocy społecznej zobligowany jest do wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również do wyjaśnienia wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności, zaś samo podjęcie rozstrzygnięcia musi być uzasadnione w sposób wyczerpujący stwierdzonymi w toku postępowania okolicznościami, które przemawiają za takim właśnie rozstrzygnięciem, tak aby nie można postawić takiemu rozstrzygnięciu zarzutu wydania decyzji w ramach pełnej dowolności organu. Zadaniem bowiem organu rozpoznającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (vide: wyrok NSA z 19 stycznia 2006r. sygn. akt I OSK 777/05, publik. LEX nr 194414). Działanie w ramach uznania administracyjnego nie może być jednak postrzegane tak, jak czyni to skarżący, jako obowiązek wydania rozstrzygnięcia o treści oczekiwanej przez stronę. Powinno ono polegać, stosownie do art. 7 k.p.a., na załatwieniu sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Ponadto przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, co nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, przesądza o wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany bowiem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach wyjątkowych, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, lecz jej sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można jednak z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu. Wprawdzie o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje sytuacja życiowa, w której znalazła się strona, jednakże, aby można było ocenić, czy w danej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 673/07, organ administracji winien ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane z jej utrzymaniem, z uwzględnieniem stanu zdrowia strony i kosztów ponoszonych na mieszkanie. Dopiero ustalenie tych elementów pozwala na ocenę, czy przy ustalonym stanie majątkowym strony zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek tj. strona znajduje się w takiej sytuacji, iż mimo, że faktyczny dochód osoby samotnie gospodarującej lub rodziny przekracza kryterium dochodowe, to stan zdrowotny, rodzinny i uzasadnione wydatki powodują, iż strona - w tych konkretnych okolicznościach - winna otrzymać pomoc społeczną. Bez wątpienia oceny takiej dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Ocena ta nie może być wynikiem przekonania organu, że zależy tylko od jego uznania. Przyznanie lub odmowa przyznania takiej pomocy może nastąpić po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt niniejszej sprawy organ pierwszej instancji zbadał sytuację materialną skarżącego i ustalił, że jest on osobą bezdomną, posiada stałe źródło dochodu i środki utrzymania w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe bez względu na to, czy w dochodzie tym zostanie uwzględniony ostatni dochód z prowadzonej działalności gospodarczej, aktualnie zawieszonej, w kwocie 160,04 zł. Skarżący utrzymuje się bowiem z renty inwalidzkiej w wysokości 566,70 zł, z której komornik dokonuje potrąceń w wysokości 162,28 zł, które stosownie do art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej nie pomniejszają tego dochodu, gdyż odliczeniu takiemu podlega jedynie kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Wobec tego nie jest słuszne twierdzenie skarżącego, iż jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Sąd podziela stanowisko organów orzekających w tej sprawie, iż sytuacja skarżącego jest trudna z uwagi na sytuację rodzinną i zdrowotną oraz fakt pozbawienia stałego miejsca zamieszkania, na skutek przeprowadzonej eksmisji, jednak z tego właśnie powodu skarżący został objęty pomocą w postaci zasiłku celowego specjalnego na zakup leków, na którą to okoliczność podjęto decyzję z dnia "[...]". W niniejszej sprawie organy wskazały nadto na ograniczone środki, jakimi dysponował w okresie od czerwca do września 2008r. organ pomocy społecznej oraz kwotę przyznanych świadczeń przypadającą na osobę w wysokości odpowiednio: 108 zł, 130 zł, 122 zł i 140 zł miesięcznie. Poza tym wyjaśniono, że zasiłki specjalne przyznawano głównie z przeznaczeniem na leki i żywność z uwagi na konieczność ich limitowania, tak aby zaspokoić najbardziej podstawowe potrzeby osób i rodzin ubiegających się o wsparcie. W tym miejscu wyjaśnić pozostaje skarżącemu, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego, jak też celowego specjalnego, musi mieć na względzie nie tylko interes osoby ubiegającej się o pomoc, lecz także potrzeby innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Skoro więc decyzja o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, organ nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, która musi liczyć się z tym, że organ odmówi jej przyznania tego świadczenia. Zarówno wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Wskazał na to również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 25 stycznia 2008r. (sygn. akt l OSK 624/07, niepublikowany) orzekł, iż: "sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także potrzeby innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej". Stanowisko to ma pełne odniesienie w tej sprawie. Uwzględniając powyższe wywody, należy wskazać skarżącemu, iż uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania zasiłku wskazał możliwości i środki finansowe z przeznaczeniem na zasiłki celowe specjalne, jakimi dysponował w okresie od czerwca do września 2008r. Organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy osobami wymagającymi wsparcia. Zasadnie organy obu instancji wyjaśniły, że wobec szczupłości środków priorytetem objęto pomoc przeznaczoną na żywność i leki, gdyż są to potrzeby najbardziej podstawowe. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie wobec przedstawionych danych dotyczących wysokości posiadanych środków oraz liczby osób oczkujących na wsparcie, organ nie mógł zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Zasadnie organy orzekające w sprawie podały, że wysokość zasiłku na utrzymanie samochodu w kwocie 1000 zł znacznie przekracza maksymalną wysokość zasiłku celowego specjalnego dla osoby samotnie gospodarującej, wynoszącą 477 zł, o której mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wyjaśnić należy także, iż kontrolując decyzję wydaną w ramach uznania administracyjnego Sąd nie może wkraczać w sferę zastrzeżoną do wyłącznej właściwości organów administracji publicznej tj. w sferę przyznania świadczenia wnioskowanego przez skarżącego, bowiem kontrola Sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy organy orzekające w sprawie w sposób właściwy podjęły decyzję w ramach uznania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy takie decyzje administracyjne poprzedzone zostały przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w sposób wyczerpujący oraz czy podjęta decyzja w sposób pełny i jasny wskazuje na przesłanki, które uniemożliwiły przyznanie świadczenia. Reasumując Sąd bada, czy podjęta decyzja nie jest rozstrzygnięciem dowolnym nie znajdującym oparcia w zebranym materiale dowodowym. Skoro w rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji zapadła po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, zaś uzasadnienie tego organu, jak i decyzji wydanej przez Kolegium jest pełne i wyczerpujące, to decyzjom tym nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną należało oddalić. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 242 i art. 250 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).