II SA/Ol 92/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia "[...]" J. i C. P. zwrócili się do Urzędu Gminy w "[...]" o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego z pomieszczeniem garażowym na działce nr "[...]" położonej w miejscowości "[...]" obręb "[...]". We wniosku podano parametry inwestycji (powierzchnia zabudowy – "[...]", szerokość elewacji frontowej – "[...]", wysokość – "[...]", geometria dachu dwuspadowy, kąt nachylenia połaci dachowych – "[...]"). Pismem z dnia "[...]" zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie zainicjowanej powyższym wnioskiem. Natomiast w dniu "[...]" Wójt Gminy "[...]" przesłał projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Postanowieniem z dnia "[...]" Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie uzgodnił projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pomieszczeniem garażowym oraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr "[...]" położonej w obrębie "[...]", gm. "[...]". W uzasadnieniu wskazał, iż planowana inwestycja narusza § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody z dnia "[...]" w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego ""[...]"". Po rozpatrzeniu zażalenia J. P. na postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]". Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" (znak:"[...]") Wójt Gminy "[...]" odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pomieszczeniem garażowym i urządzeniami budowlanymi na działce nr "[...]" w obrębie "[...]", gm. "[...]". W uzasadnieniu powołano się na stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i podano, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.). W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. podniósł, iż Wójt Gminy "[...]" wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę obowiązującego stanu prawnego, gdyż w dniu "[...]" Rada Gminy "[...]" podjęła uchwałę nr "[...]". Wymieniona uchwała wprowadziła zmiany w rozporządzeniu Wojewody z dnia "[...]" w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego ""[...]"" wprowadzając w § 3 ust. 3 zapis o następującym brzmieniu ,,zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej". Wskazał również na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji oraz na naruszenie art. 6 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i 61 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Argumentowało m.in., iż zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W sprawie uzgodnienie w myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. było wymagane z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Podniosło, iż w doktrynie wskazuje się, że przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania w toku załatwiania sprawy. W świetle art. 106 k.p.a. współdziałanie to może następować w różnych formach: opinii, uzgodnienia. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. W uchwale z dnia 15 lutego 1999 r. (OPK 14/98 ONSA 1999/3/80) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, że nie można ustalić dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy. Użyty w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zwrot "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy musi oznaczać konieczność wydania decyzji. Kolegium wskazało, iż postanowieniem z dnia "[...]" (utrzymanym w mocy postanowieniem organu odwoławczego) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie uzgodnił projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zawnioskowanego przez J. P. zamierzenia inwestycyjnego. Dlatego też organ pierwszej instancji, powołując się na postanowienie organu współdziałającego, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla objętego wnioskiem z dnia "[...]" zamierzenia inwestycyjnego. Podkreślono, że w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a., czy strony brały w nich udział i czy składały zażalenia na wydane postanowienia oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe. Organ prowadzący postępowanie główne nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na to postanowienie. Badanie to jest ograniczone tylko do takiego zakresu, aby organ prowadzący mógł stwierdzić, że rzeczywiście do uzgodnień doszło, a strony nie były pozbawione możliwości obrony sowich praw. Wobec powyższego Kolegium mogło jedynie zbadać, czy skarżący miał możliwość skorzystania ze stosownych gwarancji procesowych odnośnie postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji. W konsekwencji, z tego względu, iż organ uzgadniający odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, to organ pierwszej instancji nie mógł ustalić warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, dlatego decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy. Skargę na decyzję Kolegium z dnia "[...]" wniósł do Sądu J. P. żądając jej uchylenia. Podniósł m.in., iż Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania dotyczących zmiany obowiązującego stanu prawnego, jak również naruszenia zasad ogólnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazał, iż w jego ocenie decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem prawa, bowiem nie uwzględnia aktualnego stanu prawnego. Podał, iż w dniu "[...]" Rada Gminy "[...]" podjęła uchwałę nr "[...]", którą wprowadziła zmiany w rozporządzeniu Wojewody z dnia "[...]" w sprawie zespołu przyrodniczo krajobrazowego ""[...]"", wprowadzając zapis: "zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej". Zdaniem skarżącego, Kolegium nie odniosło się do wskazanych zarzutów, czym naruszyło zasadę zawartą w art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Sądu wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów procesowych. Rozważania w niniejszej sprawie należy poprzedzić wskazaniem, iż jedna z naczelnych zasad procedury administracyjnej, wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 1996 r., sygn. SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1 poz. 35) "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji". Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania oraz argumenty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Istotnym jest zauważyć, że w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., sygn. II SA 49/92 (niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (również: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Wydanie 10 z 2009 r. – komentarz do art. 138). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest ponadto pogląd, że z uwagi na to, że organ odwoławczy jest organem o charakterze reformatoryjnym orzeka on na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydawania decyzji odwoławczej, ma on zatem obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 896/05, publ. Lex nr 214002, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06, publ. Lex nr 212147). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy z uwagi na negatywne stanowisko organu uzgadniającego wskazujące, iż planowana inwestycja narusza § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego ""[...]"" stanowiący, że na obszarze zespołu zabrania się zmiany sposobu użytkowania ziemi. Z kolei Kolegium w zakwestionowanej decyzji skupiło się przede wszystkim na kwestii związania organu prowadzącego postępowanie główne treścią postanowienia uzgadniającego i wskazało, że organ prowadzący postępowanie główne nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienie – skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z powyższym poglądem organu odwoławczego. Niemniej jednak Kolegium, prowadząc postępowanie odwoławcze, w ogóle nie odniosło się merytorycznie do argumentów odwołania dotyczących zmiany stanu prawnego zaistniałego w sprawie. Mianowicie, Kolegium nie odniosło się do okoliczności, że uchwałą z dnia "[...]" Rada Gminy "[...]" wprowadziła zmiany w rozporządzeniu Wojewody w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego ""[...]"" poprzez zamieszczenie zapisu, iż zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Co prawda okoliczność zmiany przepisu rozporządzenia zaistniała już po wydaniu postanowień przez organy uzgadniające, niemniej jednak Kolegium winno ją uwzględnić w ramach ponownego rozpatrywania sprawy i rozważyć ewentualność wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oczywiście po jednoznacznym ustaleniu, czy w świetle zmiany przepisu, który stanowił podstawę wydania negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, istnieje możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak już bowiem wskazano, organ odwoławczy winien był orzekać w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy obowiązujący w dniu wydania własnej decyzji. Zatem organ ten winien zwrócić się do organu uzgadniającego, czy stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia "[...]" odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w związku ze zmianą rozporządzenia Wojewody nie uległo zmianie. Obowiązkowi temu Kolegium uchybiło, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Ograniczenie się Kolegium wyłącznie do badania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji w kontekście związania go postanowieniem uzgodnieniowym narusza obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy. Zauważyć ponadto trzeba, iż w myśl art. 6 k.p.a. "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Ta sformułowana w powyższym przepisie zasada praworządności jest powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W niniejszej sprawie, według oceny Sądu, nie została spełniona przez Kolegium zasada orzekania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, bowiem nie uwzględniło ono zmiany przepisu rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego ""[...]"" Ponadto, okolicznością, która również spowodowała wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanej decyzji było naruszenie przez organ odwoławczy jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 k.p.a., zasady czynnego udziału w postępowaniu zgodnie, z którą organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie indywidualnej ma obowiązek zapewnić stronie czynny udział w każdym jego stadium. Omawiana zasada obejmuje m.in. prawo strony do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem - prezentowanym zarówno w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również przez doktrynę - strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Jest to prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, iż obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Podkreślenia wymaga ponadto, iż zasada, gwarantująca stronom możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, odnosi się do wszystkich dowodów i materiałów, bez względu na to, z czyjej inicjatywy są one przeprowadzone lub zbierane (z urzędu czy na wniosek strony). Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Zasada wyrażona w art. 10 k.p.a., jako jedna z zasad ogólnych mających charakter norm prawnych, jest integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i ma zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Pozbawienie strony prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania. Dlatego też, zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie mogą uchylić się od obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn niż wymienione w art. 10 § 2 k.p.a. W przeciwnym razie zawsze dojdzie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie Kolegium naruszyło powyższą zasadę, bowiem w aktach administracyjnych brak jest dowodu, że prowadząc postępowanie odwoławcze pouczyło skarżącego o przysługującym mu prawie wypowiedzenia się co do wszystkich okoliczności sprawy. Zasadny jest zarzut, że w trakcie postępowania Kolegium w ogóle nie zawiadomiło strony skarżącej o przystąpieniu do fazy rozstrzygnięcia, a tym samym została ona pozbawiona prawa do zajęcia stanowiska odnośnie całości dowodów i materiałów zawartych w aktach sprawy, co niewątpliwie w danej sprawie mogło mieć wpływ na treść orzeczenia organu i kształt całego postępowania. Mając na uwadze powyższe stwierdzić przyjdzie, że usprawiedliwione okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a przede wszystkim została naruszona określona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania do organów państwa. Podsumowując rozważania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę, będąc związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd, mając jednocześnie na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania i respektując zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, zobowiązane będzie do wnikliwego rozważenia, czy istnieje w zmienionym stanie prawnym możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z przytoczonych powyżej względów decyzja organu odwoławczego, jako wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów procesowych z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. podlegała uchyleniu. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wykonalności decyzji. O kosztach sprowadzających się w niniejszej sprawie do uiszczonego wpisu od skargi orzeczona na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.