II SA/Ol 921/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę. Wyrokiem z dnia 9 maja 2006r. "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją z dnia "[...]" r. Prezydent Miasta ustalił, na wniosek K. i W. W., sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dobudowanym garażem i zespołu garaży w ilości około 20 sztuk (przeznaczonych do wynajęcia) na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i planowanym dojazdem, urządzonym na działce "[...]". Organ podał, iż dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a miasto nie przystąpiło do jego sporządzenia. Jednakże planowana inwestycja jest spójna z polityką przestrzenną miasta "[...]", określoną w uchwalonym przez radę miejską studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a wyniki analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w sąsiedztwie planowanej inwestycji w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzonej na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwalają na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, iż analizowany teren położony jest w obszarze zrealizowanej zabudowy mieszkaniowej ( również z usługami), w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami podstawowymi. Działki sąsiadujące z terenem inwestowania dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej zabudowy, teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz inwestycja nie narusza przepisów prawa przy zachowaniu warunków, określonych w załącznikach nr "[...]" do decyzji. Organ wskazał, iż działki objęte wnioskiem stanowią własność inwestorów, a w związku z tym mają oni prawo do ich zagospodarowania w granicach określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeśli nie narusza to interesu publicznego lub osób trzecich. Ponadto organ jest związany treścią wniosku i na tym etapie nie może odnosić się do rozbieżności pomiędzy zamierzoną inwestycją a inwestycją, dla której następuje ustalenie warunków zabudowy, zaś zgłoszone obawy co do ograniczenia dopływu światła i inne utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich są przedwczesne i będą oceniane na etapie pozwolenia na budowę. Wskazano przy tym, iż zgodnie z wnioskami stron wprowadzono zapis o konieczności urządzenia zieleni izolacyjnej od strony nieruchomości sąsiednich, a także inne zapisy zawarte w załączniku do decyzji. Jednakże zdaniem organu realizacja inwestycji nie spowoduje zakłócenia ładu architektonicznego osiedla przy zachowaniu warunków, określonych w załącznikach nr "[...]" do decyzji. Wskazano ponadto, iż brak jest podstaw do wykluczenia obsługi komunikacyjnej terenu planowanej inwestycji z drogi publicznej – ul. "[...]", ponieważ w ocenie zarządcy drogi budowa zajazdu z tej drogi na działkę nr "[...]" jest możliwa. Wyjaśniono przy tym, iż zarządcą przedmiotowej drogi jest organ wydający decyzję w niniejszej sprawie, stąd nie było potrzeby uzgadniania projektu decyzji. Wskazano także, iż projekt decyzji uzgodniono ze Starostą "[...]" jako organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Od decyzji tej odwołał się A. K. zarzucając planowanej budowie garaży negatywny wpływ ma sąsiednie posesje, wynikający z faktu, iż planowana inwestycja ma powstać na osiedlu, będącym terenem typowej zabudowy jednorodzinnej. Ponadto, według odwołującego się planowana droga dojazdowa na działce nr "[...]" przebiegać ma przez teren zagospodarowany zielenią, co doprowadzi do jej zniszczenia, zaś analiza przeprowadzona w sprawie nie oddaje w pełni rodzaju, jak i charakteru terenu. Decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało na znaczne braki postępowania wyjaśniającego. Podano, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił kwestii planowanego dojazdu na działce nr "[...]", pomimo iż w ocenie Kolegium jest to wprowadzenie nowej funkcji na tej działce, a ponadto rozwiązanie polegające na urządzaniu drogi wewnętrznej na działce rolnej prowadzącej do działki o funkcji budowlanej, która ma dostęp do drogi publicznej jest nieracjonalne. Podniesiono także, iż organ nie ustalił parametrów, cech i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w zakresie części planowanej inwestycji, jaką jest kompleks garaży. Ponadto wskazano, iż należy zbadać czy dla części zamierzenia budowlanego, w postaci zamiaru budowy kompleksu garaży, spełniony jest warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż z analizy wynika, że działka nr "[...]" na której umiejscowiony jest kompleks garaży i do które odnoszono sposób zabudowy wnioskowanej działki, dostępna jest z innej drogi publicznej, niż działka objęta wnioskiem. Na powyższą decyzję skargę wnieśli K. i W. W. Podali, iż na działce "[...]" wybudowanych zostało około 30 garaży na wynajem, a nie 2 jak podano w decyzji. Ponadto zaprzeczyli, ażeby działka nr "[...]" przebiegała przez teren zagospodarowany zielenią i wskazali, że jest to jedynie zachwaszczony i zakrzaczony nieużytek. Zarzucili także, iż organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta, bez przeprowadzenia wizji lokalnej, czy tez sprawdzenia stanu faktycznego, opierając się jedynie na twierdzeniach odwołującego się A. K. Odnosząc się do meritum sprawy Sąd wskazał, iż Kolegium niewłaściwe zastosowało art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono, iż organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jeżeli zatem Kolegium uznało, iż zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie jest wystarczający do ustalenia warunków zabudowy lub odmowy ich ustalenia, to winien we własnym zakresie uzupełnić postępowanie wyjaśniające zgodnie z dyspozycją art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego, a dopiero potem rozstrzygnąć sprawę w zależności od wyników tego postępowania. Wskazano przy tym, iż jeżeli rozpatrując sprawę ponownie Kolegium uzna, iż sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania jest niewystarczająca, to winno doprowadzić do jej uzupełnienia o informacje określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., a następnie rozpoznać sprawę merytorycznie po uprzednim ustaleniu czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano także, iż celowe będzie ustosunkowanie się do argumentacji Prezydenta Miasta w piśmie z dnia 16 lutego 2005r. Podniesiono przy tym, iż niedopuszczalne jest zgłaszanie przez organ wątpliwości co do celowości lub racjonalności urządzania drogi wewnętrznej na działce "[...]", skoro z akt sprawy wynika, iż brak jest podstaw do wykluczenia takiej obsługi komunikacyjnej. Organ jest bowiem związany wnioskiem inwestora i nie ma możliwości kwestionowania zamierzonej inwestycji, o ile spełnia wymogi określone w ustawie. Decyzją z dnia "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta wydaną w dniu "[...]" r. W uzasadnieniu wskazano, iż w związku z uchyleniem poprzedniej decyzji Kolegium z dnia "[...]" r. organ odwoławczy jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Sądu. Podniesiono, iż decyzja organu pierwszej instancji zawiera elementy określone w art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Została także poprzedzona uzgodnieniami dokonanymi z właściwymi organami. Zamierzona inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 powołanej ustawy, a w związku z tym organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wskazano, iż projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną. Przed wydaniem decyzji przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z analizy tej wynika iż spełnione są przesłanki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do kwestii drogi wewnętrznej wskazano, iż we wspomnianym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 maja 2006r. stwierdzono iż niedopuszczalne jest zgłaszanie przez organ wątpliwości co do celowości lub racjonalności urządzania tej drogi, jeśli brak jest podstaw do wykluczenia takiej obsługi komunikacyjnej. Natomiast powołując się na przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wskazano, iż niezasadne są zawarte w odwołaniu zarzuty co do nieprawidłowości sporządzonej analizy. Na decyzję tę skargę wniósł A. K. Podniósł, iż w decyzji z dnia "[...]" r., Kolegium zajęło odmienne stanowisko w kwestii zgodności przedmiotowej inwestycji z przesłankami określonymi w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niż w zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego zastrzeżenia Kolegium były słuszne z uwagi na brak załącznika nr "[...]" do decyzji z dnia "[...]" r. Załącznik ten został dosłany przez organ pierwszej instancji do Kolegium, lecz nie doręczono go skarżącemu. W opinii skarżącego przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w szczególności nie spełnia wymogu określonego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, iż działka "[...]", na której oparta została analiza co do zabudowy działki nr "[...]", nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, czyli z ul. "[...]", tylko z ul. "[...]". Ponadto skarżący podał, iż każda decyzja powinna być wydana nie tylko w oparciu o ścisłe stosowanie przepisów prawa, ale także uwzględniać indywidualność każdej sprawy. Wskazał na fakt oprotestowania przedmiotowej decyzji przez wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wyjaśnił ponadto, iż niesłuszny jest zarzut inwestorów, iż jego skarga wynika z obawy przed konkurencją, gdyż działka ta została mu darowana przez rodziców już jako zabudowana, a on tylko uzupełnił istniejącą zabudowę garażową. Nie budziło to jednak sprzeciwu sąsiadów. Natomiast inna jest w ocenie skarżącego sytuacja w niniejszej sprawie, gdyż nie można na siłę kontynuować zabudowy, nie słuchając argumentów innych stron. Inwestycja będzie miała negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie, zaś droga dojazdowa będzie przebiegała przez ogrody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego odnośnie działki nr "[...]", która ma dostęp do ul. "[...]", wyjaśniono iż niewątpliwie znajduje się ona w obszarze analizowanym, a w związku z tym zarzut ten jest chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem rozpoznając skargę na decyzję bądź postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego. W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, iż ustawa z dnia z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 zpo. 717 ze zm.) określa zasady, na jakich może nastąpić zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana taka wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym decyzja taka winna być wydana, jeżeli są spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie organy uznały, iż zostały spełnione przesłanki do wydania przedmiotowej decyzji, a ocena ta w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Podnieść bowiem należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego działka oznaczona nr "[...]" jest działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wprawdzie skarżący podnosi, iż działka ta nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka inwestorów, lecz argument ten nie zasługuje na uwzględnienie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r. (II SA/Bk 677/04, opublik. ONSAiWSA z 2006r. Nr 2 poz. 54), w którym stwierdzono, iż wyznaczenie "obszaru analizowanego" (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz.U. Nr 164 poz. 1588) jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Takie stanowisko jest zresztą zgodne z prezentowanym już wcześniej zarówno w piśmiennictwie i w judykaturze poglądem, iż pojęcie - "sąsiednia działka" należy rozumieć szeroko, jako nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Przemawia za tym fakt, iż głównym celem ustawodawcy, wyrażonym w art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest zachowanie ładu przestrzennego. W świetle materiału dowodowego sprawy nie ulega wątpliwości, iż działka nr "[...]" znajduje się w granicach obszaru objętego analizą funkcji i cech zabudowy, sporządzonej dla przedmiotowej inwestycji. Zatem sposób jej zabudowy może stanowić punkt odniesienia do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Nie jest także zasadny zarzut skarżącego, iż istnieje rozbieżność pomiędzy stanowiskiem Kolegium zawartym w decyzji z dnia "[...]" r. a decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie. Należy bowiem wyjaśnić, iż prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2006r. "[...]" decyzja Kolegium z dnia "[...]" r. została uchylona, a tym samym wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym nie ma rozbieżności pomiędzy decyzjami Kolegium, gdyż spośród wskazanych decyzji w obrocie prawnym pozostaje tylko decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, tj. z dnia "[...]" r. Ponadto stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Zatem nawet jeśli organ odwoławczy prezentował odmienne stanowisko, to z chwilą uprawomocnienia się wskazanego wyroku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Olsztynie musiał je zweryfikować w kierunkach wskazanych przez Sąd, co też uczynił. Jeśli zaś skarżący nie zgadzał się z oceną sądu zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2006r., to mógł skorzystać z przysługujących mu środków zaskarżenia. Skoro jednak tego nie uczynił, to obecnie bezzskuteczne jest powoływanie się na stanowisko Kolegium zawarte w decyzji uchylonej przez sąd. W tym kontekście niezasadne jest także powoływanie się na fakt, iż droga dojazdowa do inwestycji będzie prowadzić przez – jak twierdzi skarżący - ogrody. Jak wskazano w uzasadnieniu wspomnianego wyroku organ nie może kwestionować racjonalności takiego rozwiązania, jeżeli jest ono dopuszczalne z uwagi na pozytywną opinię zarządcy drogi. Ponadto działka na której ma być urządzony dojazd należy do inwestorów, a w związku z tym mają oni prawo do takiego jej zagospodarowania, gdyż nie narusza to przepisów prawa (art. 6 ust. 2 powołanej ustawy). Nie jest też zasadne powoływanie się na fakt nieprzesłania skarżącemu Załącznika nr "[...]" do decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" r. W decyzji poinformowano bowiem strony o możliwości zapoznania się z jego treścią w siedzibie organu. Nie można także podzielić stanowiska skarżącego, iż przy podejmowaniu niniejszej decyzji organy winny kierować się innymi względami, a nie tylko "ślepo stosować przepisy". Należy bowiem podkreślić, iż w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zatem organy mają obowiązek załatwiania sprawa wyłącznie w oparciu o przepisy prawa. Przy czym wbrew twierdzeniom skarżącego nie oznacza to, iż każda sprawa nie jest rozpatrywana indywidualnie. Organy mają bowiem obowiązek ustalenia stanu faktycznego w każdej konkretnej sprawie i podjęcia rozstrzygnięcia, lecz mogą się kierować tylko przepisami prawa. Zatem fakt, iż przedmiotowa inwestycja – jak twierdzi skarżący – budzi sprzeciw okolicznych mieszkańców - nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli spełnione są wymogi określone przepisami prawa. Należy jednak przy tym wskazać, iż decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga jedynie o samej kwestii lokalizacji danej inwestycji, zaś szczegółowe rozwiązania techniczne, w tym konieczność ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest realizowana na etapie pozwolenia na budowę. Wobec powyższego w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Kolegium nie naruszają prawa. W związku z tym skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270).