II SA/Ol 923/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Gminy w Kozłowie z dnia 19 maja 2022 r. nr LVI/426/2022 w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność § 1 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów: "udziału". W dniu 19 maja 2022 r., Rada Gminy w Kozłowie (dalej jako: "Rada", "organ"), podjęła uchwałę Nr LVI/426/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (dalej jako: "uchwała"). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490), dalej jako: "u.o.s.p." W uchwale w § 1 pkt 1 i 2 ustalono ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu gminy Kozłowo, uczestniczących w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę, Prokurator Rejonowy w Nidzicy (dalej jako: "Prokurator", "skarżący"), zarzucił uchwale, że została wydana z naruszeniem prawa, a konkretnie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez ustalenie wysokości ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, w szkoleniu lub ćwiczeniu", podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy stanowi, że przedmiotowy ekwiwalent pieniężny jest "naliczany za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej". W związku z powyższym, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie zaskarżonego sformułowania postanowień § 1 pkt 1 i 2 uchwały. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że skoro Rada zdecydowała się wskazać w zaskarżonej uchwale sposób naliczania ekwiwalentu pieniężnego, to powinna to uczynić w zgodzie z zapisem ustawowym, który stanowi o naliczeniu ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Sformułowanie ustawowe różni się od zapisów uchwały. Jeśli zatem Rada zamierzała poza wysokością stawki ekwiwalentu pieniężnego wskazywać inne komponenty wyliczenia należności, to powinna powtórzyć w całości i dosłownie zapis ustawowy. Początkiem naliczania ekwiwalentu jest chwila zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, co niewątpliwie ma znaczenie przy obliczaniu należności. W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady, uchwała została podjęta przez właściwy organ i ma podstawę prawną. Prawidłowy był również tryb jej podjęcia. Wskazane naruszenia nie jest naruszeniem mającym charakter naruszenia istotnego, które uzasadniałoby definitywną konieczność eliminacji kwestionowanych zapisów uchwały. W ocenie organu, sformułowania użyte w uchwale, użyte łącznie z zapisami ustawowymi, pozwalają na prawidłowe odczytywanie normy prawnej zestawionej z brzmienia zarówno przepisu ustawowego, jak i tego zamieszczonego w uchwale. Uchwała zawiera wskazanie, że ekwiwalent liczony jest za każdą rozpoczętą godzinę akcji ratowniczej, szkolenia lub ćwiczenia, tymczasem ustawa określa początek obliczania każdej z tych godzin. Powtórzenie, w tym konkretnym wypadku, zapisu ustawowego nie stanowi o niejasności przepisu, ani o jego niezgodności z przepisem rangi ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącego (k. 3), a także przez organ w odpowiedzi na skargę (k. 5). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle treści art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek kształtujących kompetencje sądu administracyjnego w tym zakresie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli wszedł do obrotu prawnego zgodnie z wymaganą procedurą i odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane kryteria, sąd stwierdził, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku organu, Rada przekroczyła delegację ustawową. Podkreślić pozostaje, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Kozłowie Nr LVI/426/2022 z dnia 19 maja 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy u.o.s.p., tj. art. 15 ust. 1 i ust. 2. Zgodnie z tymi przepisami - strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekroczyć 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie ustawy art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). Jak zatem wynika z przywołanej treści art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., norma kompetencyjna zawiera regulację wskazującą na moment, od którego należy naliczać ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom OSP. Analiza art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wskazuje, że uprawniona została rada gminy (miasta) jedynie do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W treści zaskarżonej uchwały przyznano natomiast ekwiwalent "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej" (pkt 1 § 1 uchwały) oraz "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu" (pkt 2 § 1 uchwały). Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gminy (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem regułę, od którego momentu przysługuje ekwiwalent pieniężny. Tymczasem, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę kompetencyjną, ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli zatem organ stanowiący gminy wykracza poza wytyczne zawarte w przepisie upoważniającym, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, czyli z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok WSA we Wrocławie z 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 230/11, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 484/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej; CBOSA). Podzielając zatem stanowisko skargi Prokuratora, sąd doszedł do wniosku, że skarżona uchwała została w części zapisu § 1 pkt 1 i pkt 2 w zakresie słów "udziału" uchwalona z przekroczeniem delegacji ustawowej. Tymczasem, co już podkreślono powyżej, treść uchwały powinna bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od upoważnienia przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części. Jak już wskazano wcześniej, wystarczającym zabiegiem dla przywrócenia wymogu upoważnienia ustawowego jest wyeliminowanie z zapisów skarżonej uchwały jedynie słów "udziału" w treści § 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały o wysokości ekwiwalentu, bowiem pozostała treść normy wraz z zapisem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., powołanym też w podstawie prawnej uchwały, jednoznacznie wskaże moment od którego taki ekwiwalent pieniężny winien być ustalony. Będzie to określona kwota za każdą rozpoczęta godzinę w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Tożsama reguła znajdzie zastosowanie w odniesieniu do pkt 2 § 1 uchwały o wysokości ekwiwalentu, gdzie taka sama zasada będzie miała zastosowanie w odniesieniu do każdej rozpoczętej godziny w szkoleniu lub ćwiczeniu. Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności § 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały w zakresie słów "udziału" w sentencji wyroku.