II SA/Ol 926/19

Dnia 17 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta "[...]" z "[...]", odmawiające K.K. wydania zaświadczenia o zgodności budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr "[...]", obręb "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]" z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w "[...]" z "[...]", nr "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z § 10 ust. 10 pkt 7 lit. a) ww. uchwały, w jednostce planu oznaczonej symbolem MNU1.3 dla zabudowy mieszkaniowej, do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej, dopuszcza się tymczasowe odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych. Oznacza to, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków nie mieści się w zapisach obowiązującego planu miejscowego. W skardze strona zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, t.j.: - art. 87 Konstytucji RP - poprzez zastosowanie norm aktu prawa miejscowego, pozostających w sprzeczności z przepisami aktu rangi ustawowej - ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.); - art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach - poprzez przyjęcie, że wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przepis ten wskazuje, że obowiązkiem właścicieli nieruchomości jest utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik, t.j.: - art. 6 k.p.a. - poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostającego w sprzeczności z przepisami rangi ustawowej, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach; - art. 8 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady zaufania oraz równego traktowania. W uzasadnieniu podniesiono, że na obszarze zabudowy objętym wnioskiem nie została wybudowana sieć kanalizacyjna. W takiej sytuacji właściciel nieruchomości może dokonać wyboru między dwoma alternatywnymi metodami odprowadzania nieczystości, tj. poprzez wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub też w przydomową oczyszczalnię ścieków. Podkreślono, że inwestycja skarżącej posiada "Aprobatę Techniczną oraz Atest Higieniczny". Pomimo tego organ odmówił wydania zaświadczenia, opierając się na uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowiło naruszenie art. 6 k.p.a. oraz zasady hierarchiczności aktów prawnych, wynikającej z art. 87 Konstytucji RP. Zarzucono organom uwzględnienie prymatu aktu niższego rzędu (planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego) nad aktem wyższego rzędu (ustawą). Podkreślono, że w przypadku gdy zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków (i w konsekwencji pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) - to należy przyjąć, że akt niższego rzędu jest sprzeczny z aktem wyższego rzędu. Na koniec wskazano, że organy naruszyły zasadę zaufania i równego traktowania, wynikającą z art. 8 k.p.a., a nakazującą rozstrzyganie w ten sam sposób spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Inni inwestorzy z terenu "[...]" otrzymali bowiem zgodę na budowę przydomowych oczyszczalni ścieków - podczas gdy skarżącej odmówiono tego prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, w skr. p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie odmawiające skarżącej wydania zaświadczenia o treści żądanej przez nią wnioskiem z "[...]", tj. "o wydanie zaświadczenia odnośnie prawnej możliwości wybudowania przydomowej oczyszczalni z odprowadzaniem ścieków do gruntu poza aglomeracją na terenie (...) działki nr "[...]", obręb "[...]", a w szczególności że jest to zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego." We wniosku skarżąca wskazała, że ubiega się o wydanie tego zaświadczenia jako inwestor, posiadając interes prawny w urzędowym poświadczeniu stanu prawnego - w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; w skr. k.p.a.) - związany z wnioskiem o legalizację oczyszczalni. Obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został na nią nałożony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" z 21 maja 2019 r. w trybie art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Problematykę związaną z wydawaniem zaświadczeń regulują przepisy działu VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Na podstawie art. 218 § 1 i 2 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Stosownie do art. 217 k.p.a., mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. W przypadku, gdy żądanie nie wynika z wyraźnego przepisu prawa, wystawienie zaświadczenia poprzedzone być musi postępowaniem wyjaśniającym, które ma uproszczony charakter i dotyczy oceny interesu prawnego wnioskodawcy oraz ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Nie jest jednak dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. - tylko w koniecznym zakresie, oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. wyroki NSA z: 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09; 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11; 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne również, w zaświadczeniu organ nie może dokonywać interpretacji przepisów oraz oceny skutków prawnych przepisów dla danego stanu faktycznego. Zaświadczenie sprowadza się jedynie do prostego przeniesienia danych znajdujących się w posiadaniu organu uprawnionego do wydania zaświadczenia, zatem nie poprzedza go prowadzenie postępowania administracyjnego, w toku którego organ ustala określony stan faktyczny oraz dokonuje odpowiedniej do tych ustaleń subsumpcji przepisów prawa materialnego. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 377/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydane w tym trybie zaświadczenie nie może dotyczyć jakichkolwiek kwestii spornych bądź wymagających analizy czy interpretacji przepisów, co odnosi się do kwestii prawnych, w tym wynikających z planu miejscowego, za wyjątkiem postępowań legalizacyjnych, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 lub art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, które stanowią podstawę prawną do ubiegania się o zaświadczenie o zgodności inwestycji objętej postępowaniem, o którym mowa w tych przepisach, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa są w niniejszej sprawie nieuzasadnione. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (uchwała Rady Miejskiej w "[...]") działka objęta wnioskiem znajduje się w strefie zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonej symbolem MNU 1.3. Na terenie tym - zgodnie z § 10 ust. 10 pkt 7 lit. a ww. uchwały - do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej dopuszcza się odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia słusznie wskazano, że w takiej sytuacji nie sposób przyjąć, aby możliwe było stwierdzenie o zgodności z planem budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Być może, a w zasadzie wielce prawdopodobnym jest, że przydomowa oczyszczalnia ścieków jest urządzeniem spełniającym warunki dotyczące zachowania wymagań w zakresie ochrony środowiska, jednak jest ona czym innym niż zbiornik bezodpływowy. W rozpoznawanej sprawie na pozór wydaje się, że skoro przydomowa oczyszczalnia ścieków jest urządzeniem bardziej nowoczesnym niż zbiornik bezodpływowy to zgodność z planem powinna dotyczyć zamontowania jednego z tych urządzeń, pomimo tego że plan przewiduje konieczność zamontowania zbiornika bezodpływowego. Jest to jednak tylko zgodność pozorna ponieważ w zupełnie inny sposób funkcjonują przydomowe oczyszczalnie ścieków i zbiorniki bezodpływowe. Dlatego też należało uwzględnić fakt, iż w piśmie z "[...]" "[...]"poinformowało o tym, iż zgodnie z ustawą Prawo wodne zleciło opracowanie analizy ryzyka, mającej wykazać, czy dla ujęcia wody istniejącego na terenie dzielnicy "[...]" będzie wymagana strefa ochrony pośredniej, a także zawnioskowało, by do czasu opracowania tej analizy wstrzymać się z wydawaniem zezwoleń na budowę przydomowych oczyszczalni ścieków. Dlatego też jeżeli w innych przypadkach zezwolono na funkcjonowanie przydomowych oczyszczalni ścieków to nie może to oznaczać, że skarżącej przysługuje również prawo do zainstalowania takiej oczyszczalni na swojej działce. Przeprowadzenie analizy dotyczącej zagrożeń zdrowotnych dla ujęcia wody "[...]" jest problemem realnym i jego wyeliminowanie nie może nastąpić poprzez zezwolenie na odprowadzanie ścieków do przydomowych oczyszczalni. Zapisy miejscowego planu są jednoznaczne, gdyż nakazują odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych. Jest to być może bardziej prymitywna forma odprowadzania ścieków wobec przydomowych oczyszczalni ścieków, ale jednocześnie gwarantująca możliwość sprawdzenia ilości pobranej wody i odprowadzonych ścieków, kiedy w pobliżu znajduje się ujęcie wody. W tej sytuacji nie mogło być wydane wnioskowane zaświadczenie, natomiast jeżeli skarżąca uważa, że zapisy miejscowego planu są niezgodne z przepisami obowiązującego prawa to powinna dążyć do zmiany tych zapisów, a nie wydania zaświadczenia , które również w jej rozumowaniu byłoby sprzeczne z obowiązującym planem. Dlatego też odmowa wydania przedmiotowego zaświadczenia była zasadna, w związku z czym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.