II SA/Ol 933/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia do stanu pierwotnego urządzeń wodno-melioracyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku J.S. wystąpił w dniu 29 stycznia 2007r. do Burmistrza ze skargą dotyczącą zniszczenia rurociągu drenarskiego przez R.P., który wykopał staw na trasie przebiegu rurociągu niszcząc go, co spowodowało zalanie siedliska stanowiącego jego własność. Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Burmistrz zobowiązał R.P. do przywrócenia do stanu pierwotnego urządzeń wodno-melioracyjnych na stanowiących jego własność działkach Nr "[...]" i "[...]", położonych w miejscowości S. Jak wynika z decyzji zakres robót miał objąć odbudowanie, w terminie 30 dni od dnia otrzymania orzeczenia, zniszczonego odcinka rurociągu drenarskiego i zasypanie na tym odcinku stawu lub wykonanie obejścia stawu nowym rurociągiem zgodnie z wymogami technicznymi przewidzianymi dla takich urządzeń. Na skutek odwołania wniesionego przez R.P., Burmistrz decyzją z dnia "[...]", wydaną w trybie art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił w całości wcześniejszą własną decyzję z "[...]". Organ uznał, że wydanie tej decyzji stanowi czynność proceduralną, która umożliwi przeprowadzenie szczegółowego i wnikliwego postępowania dowodowego, na którego braki wskazał odwołujący się w złożonym odwołaniu, a w szczególności na brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu na etapie przeprowadzenia dowodu z oględzin. Następnie organ I instancji wszczął w dniu 28 marca 2007r. postępowanie w tej sprawie i przeprowadził oględziny działek Nr "[...]" i "[...]" położonych w miejscowości S., o czym uprzednio zawiadomił właściciela tych gruntów – R.P., jak również J.S. i J.K. właścicieli gruntów, na które oddziałuje naruszony rurociąg drenarski. W sprawie przesłuchano świadków - zainteresowane strony, przeprowadzono rozprawę administracyjną, a następnie zawiadomiono R.P. o zakończeniu postępowania, jak również o prawie zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz zobowiązał R.P. do przywrócenia do stanu pierwotnego urządzeń wodno-melioracyjnych na stanowiącej jego własność działce o Nr "[...]", położonej w miejscowości S. W podstawie prawnej wskazano art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W ramach nałożonego obowiązku organ nakazał stronie odbudować, w terminie do 31 lipca 2007r., zniszczony odcinek rurociągu drenarskiego i zasypać na tym odcinku staw lub też wykonać obejście stawu nowym rurociągiem zgodnie z wymogami technicznymi. W uzasadnieniu wskazano, że w związku ze zniszczeniem rurociągu drenarskiego na działce Nr "[...]" należącej do R.P. zalana została sąsiednia działka o Nr "[...]" należąca do J.S. Organ powołał się na przeprowadzone postępowanie w sprawie: oględziny oraz dowód z zeznań poszkodowanych, z których wynika, że właściciel działki Nr "[...]" celowo przerwał bieg rurociągu drenarskiego, aby zabezpieczyć większą ilość wody w stawie. Przerwanie rurociągu drenarskiego spowodowało zaś spiętrzenie wody i zalanie działki J.S. oraz podtopienie działki J.K. Od decyzji tej R.P. złożył odwołanie kwestionując ustalenia organu I instancji. Wskazał na szereg nieścisłości w postępowaniu wyjaśniającym, które winny skutkować uchyleniem decyzji. Podniósł, iż sporny staw istnieje od 40 lat, przy czym jego działki położone są ok. 3 m poniżej działki Pana S., która od ok. 20 lat jest zalewana wodami opadowymi. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w tej sprawie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że sprawa objęta zaskarżoną decyzją została już ostatecznie załatwiona decyzją Burmistrza z dnia "[...]", który na podstawie art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości wcześniejszą własną decyzję z "[...]". Organ uznał, że zakwestionowana odwołaniem decyzja jest w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa decyzją nieważną. Jednakże z uwagi na fakt, iż toczące się postępowanie ma charakter postępowania zwykłego prowadzonego w ramach toku instancji, nie stwierdza się nieważności decyzji wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 kpa lecz uchyla się taką wadliwą decyzję, sprawę zaś umarza przed organem I instancji jako bezprzedmiotową. W ocenie Kolegium w wyniku uchylenia decyzji z "[...]" na podstawie art. 132 kpa i uwzględnienia w całości określonego wówczas w odwołaniu żądania strony (o tej samej treści zarzutów, jak odwołanie od kolejnej decyzji z "[...]") powstał stan powagi rzeczy osądzonej. Nie można bowiem ponownie rozpoznawać sprawy w oparciu o te same przesłanki, które były przedmiotem wcześniejszej, uchylonej decyzji. Organ stwierdził, że wydana decyzja w trybie art. 132 kpa, mająca charakter decyzji ostatecznej, dała stronie tę pewność, że jej argumenty dotyczące stanu faktycznego sprawy zostały potraktowane przez organ jako słuszne. Argumenty te odnoszą się do okoliczności identycznych, jak fakty ustalone i leżące u podstaw decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu. Na tę decyzję J.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Powołał się na szereg argumentów merytorycznych przemawiających za koniecznością nałożenia na R.P. obowiązku uporządkowania stanu urządzeń melioracyjnych na jego działce. Skarżący podkreślił głównie okoliczność, że R.P. będący właścicielem działki Nr "[...]" celowo zniszczył urządzenia melioracyjne i zakłócił stosunki wodne na okolicznych gruntach po to, aby mieć więcej wody w stawie. Spiętrzenie wody spowodowało zalanie działki J.S. oraz podtopienie okolicznych gruntów. Zarzucił Kolegium brak woli rozpoznania sprawy, co uzasadnia konieczność zakwestionowania decyzji organu odwoławczego do Sądu Administracyjnego w celu rzeczowego skontrolowania sprawy i sprawdzenia podawanych faktów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazano, że na obecnym etapie postępowania trudno oceniać podniesione przez skarżącego merytoryczne zarzuty skargi, skoro nie pozwala na to charakter ostatecznej decyzji administracyjnej z "[...]", którą zwolniono R.P. od obowiązku nałożonego wcześniej decyzją z dnia "[...]". W ocenie organu uchylenie w całości tego obowiązku stworzyło po stronie adresata decyzji określony stan prawny zwalniający go z nałożonego wcześniej obowiązku i określoną pewność prawną co do tego, że w takiej samej sytuacji obowiązek ten nie zostanie ponownie nałożony. Wydana w trybie samokontroli decyzja organu z "[...]" nie została zaskarżona, wobec czego może być wzruszona jedynie przy zastosowaniu szczególnego trybu postępowania administracyjnego, określonego jako wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji - jeżeli można ustalić, że w sprawie zachodzą przesłanki wyliczone w treści art. 145 § 1 lub 156 § 1 kpa. Obowiązek nie może być ponownie na stronę nałożony, gdyż narusza to zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 kpa. Na rozprawie w dniu 28 lutego 2008r. pełnomocnik skarżącego nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, iż w sprawie doszło do powagi rzeczy osądzonej, gdyż pierwotna decyzja Burmistrza z dnia "[...]" dotyczyła dwóch działek gruntu, natomiast obecna odnosi się tylko do jednej działki. Nadto pełnomocnik wyjaśnił, że decyzji Burmistrza z "[...]" nie otrzymał pomimo, że postępowanie w tej sprawie toczyło się z wniosku strony skarżącej. Uczestnik postępowania – R.P. oświadczył, że nie jest bezpośrednim sąsiadem J.S., gdyż działki ich rozdzielają trzy inne posesje. Nadto wyjaśnił, że na sąsiadującej z jego nieruchomością działce, będącej własnością J.K., zbierają się nieczystości, które spływają następnie na jego nieruchomość. Podał, że w Starostwie nie zachowały się żadne dokumenty, które przedstawiałyby przebieg ciągu drenarskiego na jego działkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych powodów niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd administracyjny w istocie nie może dokonywać samodzielnych ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy rozpoznawanej zaskarżonym aktem. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że akt ten narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Zakres kontroli sądowoadministracyjnej określa art. 134 § 1 ustawy ppsa, który stanowi, że Sąd nie jest związany granicami skargi, czyli zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a zatem czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego może nastąpić między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 337). A zatem Sąd może zastosować ten przepis w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, iż Burmistrz działając w trybie art. 132 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej: kpa, wydał w dniu "[...]" decyzję uchylającą w całości wcześniejszą własną decyzję z dnia "[...]" w sprawie zobowiązania R.P. do przywrócenia do stanu pierwotnego urządzeń wodno-melioracyjnych na stanowiących jego własność działkach Nr "[...]" i "[...]", położonych w miejscowości S., z uwagi na naruszenie zasad dotyczących przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Po wydaniu tej decyzji organ I instancji ponownie przeprowadził postępowanie w tej sprawie i decyzją z "[...]" po raz kolejny orzekł o zobowiązaniu R.P. do przywrócenia do stanu pierwotnego urządzeń wodno-melioracyjnych na działce nr "[...]" w miejscowości S. a stanowiącej jego własność. Ponieważ decyzja Burmistrza z "[...]" stała się ostateczna, Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" powołując się na stan powagi rzeczy osądzonej uznało to rozstrzygnięcie za podstawę do uchylenia w całości decyzji Burmistrza z "[...]" Nr "[...]" i umorzenia postępowania przed organem I instancji. Rozstrzygnięcie to Kolegium uzasadniło stwierdzając, iż skoro w poprzednich okolicznościach organ I instancji uznał, że zarzuty strony są słuszne i zasługują na uwzględnienie (uchylenie decyzji nakładającej obowiązek), to nie można rozstrzygać o takim samym obowiązku, opartym o ten sam stan faktyczny i prawny, dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja wydana w trybie samokontroli, a pomiędzy wcześniejszym i obecnym postępowaniem nie wyszły na jaw nowe fakty, a sprawa wiąże się jedynie z nowymi czynnościami organu, wcześniej zaniechanymi. Ze stanowiskiem Kolegium nie sposób się zgodzić, a w związku z tym nie można uznać, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiła powaga rzeczy osądzonej (res iudicatae), jak to błędnie przyjęło Kolegium. Jedną z okoliczności uzasadniających stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest uprzednie rozpoznanie sprawy administracyjnej i zakończenie jej ostatecznym rozstrzygnięciem. Przesłanka ta, określana jako powaga rzeczy osądzonej (res iudicatae) nie została zdefiniowana w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Odniesienie w tym zakresie można znaleźć jedynie w treści art. 156 § 1 pkt 3 kpa, który przewiduje obowiązek organu administracji publicznej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nie budzi wątpliwości, że decyzja administracyjna to akt władzy publicznej (organu) podjęty i skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu, w konkretnej sprawie. Oznacza to, że na podstawie decyzji administracyjnej dany podmiot uzyskuje określone uprawnienia albo zostają na niego nałożone określone obowiązki. Aby zatem można było mówić o uprzednim zakończeniu sprawy ostateczną decyzją administracyjną musi zostać spełniony warunek tożsamości podmiotowej oraz przedmiotowej, zachodzący pomiędzy "uprzednią" a "nową" sprawą administracyjną. Dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 2415/07, niepublikowany). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania decydujące znaczenie ma zatem ustalenie zakresu treści obu decyzji administracyjnych. Wydając decyzję z dnia "[...]" Nr "[...]" Burmistrz uznał, że orzeczenie to stanowi jedynie etap w postępowaniu administracyjnym. Podjęte rozstrzygnięcie umożliwi bowiem organowi I instancji przeprowadzenie szczegółowego i wnikliwego postępowania dowodowego, na którego braki wskazał odwołujący się, w szczególności na brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu na etapie przeprowadzenia dowodu z oględzin. W podjętej decyzji nie rozstrzygnięto zatem o nałożeniu konkretnego obowiązku na R.P., czy też o uwolnieniu go z takiego obowiązku, który został nałożony decyzją Burmistrza z dnia "[...]". Intencją organu przy wydaniu tej decyzji było, co wynika z jej uzasadnienia, przeprowadzenie postępowania dowodowego dla dalszego rozstrzygnięcia sprawy, na które to uchybienie wskazał odwołujący się. Decyzja powyższa, wbrew twierdzeniu Kolegium, nie rozstrzygała zatem o prawach i obowiązkach odwołującego się. Zupełnie odrębną jest natomiast kwestia, czy dla takiego podjętego rozstrzygnięcia możliwe było wykorzystanie przez organ I instancji instytucji autokontroli uregulowanej art. 132 kpa. Także odrębną kwestią pozostaje okoliczność, czy w rozpoznawanej sprawie Burmistrz wydając decyzję w trybie art. 132 kpa nie naruszył tego przepisu, skoro w sprawie występowało kilka stron postępowania, a tylko jedna z nich złożyła odwołanie, zaś organ nie poinformował pozostałych stron o tym fakcie, jak również o samym wydaniu decyzji w tym trybie, o czym świadczy brak zwrotnych potwierdzeń odbioru tej decyzji przez pozostałe strony poza R.P., jak również oświadczenie pełnomocnika J.S. złożone na rozprawie, iż o wydaniu takiej decyzji strona nie została powiadomiona. Jest to zatem rozstrzygnięcie o charakterze formalnym (kasatoryjnym) nie rozstrzygającym o nałożeniu na tę stronę obowiązku, czy też przyznaniu jej jakiegoś uprawnienia. Gdyby natomiast faktycznie chcieć uznać tę decyzję jako rozstrzygającą o określonym prawie czy uprawnieniu, to wydając taką decyzję organ I instancji powinien umorzyć postępowanie w sprawie. Wówczas dopiero możliwe byłoby przypisywanie takiemu rozstrzygnięciu powagi rzeczy osądzonej, jako że organ merytorycznie wypowiedział by się wówczas, co do braku podstaw do nałożenia na R.P. obowiązku przywrócenia poprzednich stosunków wodnych na gruncie. Takiego rozstrzygnięcia jednak organ I instancji nie podjął, a zatem nie można przypisywać mu skutków merytorycznego rozstrzygnięcia, jak to czyni Kolegium. Wskazać należy w tym miejscu, że u podstaw uchylonej przez Kolegium decyzji Burmistrza z "[...]" leżą merytoryczne przesłanki tj. stwierdzone naruszenie urządzeń wodno-melioracyjnych na działce R.P. i na tej podstawie orzeczono o obowiązku przywrócenia do stanu pierwotnego ciągu drenarskiego. Decyzję tę wydano jedynie w odniesieniu działki Nr "[...]", natomiast poprzednia decyzja z "[...]" dotyczyła także działki o Nr "[...]". Nietrafne jest zatem stanowisko Kolegium, iż te same okoliczności faktyczne legły u podstaw wydanych decyzji organu I instancji z dnia "[...]" i "[...]". Nadto organ odwoławczy pominął istotną kwestię tożsamości podmiotowej w obu wydanych decyzjach. Aby mówić o przesłance powagi rzeczy osądzonej sprawa musi dotyczyć m.in. tych samych podmiotów. Nie ulega wątpliwości, że zobowiązanie nałożone na R.P. dotyczy interesu prawnego również J.S. i J.K. będących właścicielami gruntów, na które oddziałuje fakt naruszenia urządzeń wodno-melioracyjnych tj. rurociągu drenarskiego, a nie byli oni uznani za strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza z dnia "[...]", zaś obecnie organ odwoławczy nie kwestionuje okoliczności, iż te osoby są stronami przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Na marginesie wskazać pozostaje, iż nie wyjaśniono udziału w tej sprawie, a wskazanego na rozprawie i w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (karta 14 akt adm.) J.K. jako właściciela sąsiedniego gruntu, gdyż z akt sprawy nie wynika, czy są to wszystkie osoby, którym w tym postępowaniu przysługuje przymiot strony. Organ nieprawidłowo zatem umorzył postępowanie z powołaniem się na przesłankę res iudicatae. Należy bowiem stwierdzić, iż wspomniana okoliczność nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Odnośnie merytorycznych zarzutów zawartych w skardze Sąd nie mógł się do nich ustosunkować na obecnym etapie postępowania skoro Kolegium nie wypowiedziało się merytorycznie w tym zakresie w zaskarżonej decyzji. Sąd nie może bowiem odnieść się do kwestii dotyczącej zarzutów merytorycznych skoro nie wypowiedział się w tym przedmiocie organ odwoławczy, a jak wynika z powołanego wyżej art. 3 § 1 ustawy ppsa. Sąd kontroluje jedynie legalność zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem. Nie dopuszczalne jest zatem rozstrzyganie przez Sąd w kwestiach, o których nie wypowiadał się organ w zaskarżonym akcie. Sąd nie może dokonywać samoistnych ustaleń w rozpoznawanych sprawach. Z tych też względów Sąd uznając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia przepis art. 152 ustawy ppsa. Brak orzeczenia w zakresie zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 210 § 1 ustawy ppsa, uzasadnia brak zgłoszenia stosownego wniosku w tym zakresie, o czym pouczono skarżącego w zawiadomieniu o rozprawie z dnia 28 stycznia 2008r.