II SA/Ol 937/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi E. Dz. na decyzję Wojewody z dnia "[...]"r., Nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014, poz. 518 ze zm., dalej jako: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A, od decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]", znak: "[...]", w sprawie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie "[...]", gm. "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]’, KW nr "[...]", stanowiącej własność E. D., przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie kablowej linii energetycznej niskiego napięcia 0,4 kV - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zakwestionowana decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym. Starosta "[...]" w postępowaniu administracyjnym, wszczętym z wniosku Spółki A, decyzją z dnia "[...]" odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie "[...]", gm. "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]" stanowiącej własność E. D., przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie kablowej linii energetycznej niskiego napięcia 0,4 kV. Przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał m.in., że w sprawie zabrakło udokumentowania przeprowadzenia rokowań. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła jej naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez: błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że między stronami brak było przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie rokowań co do zgody na posadowienie urządzeń elektroenergetycznych na działce nr "[...]" w obrębie "[...]", gm. "[...]"; pominięcie okoliczności, iż właściciel powyższej działki kategorycznie odmawiał zgody na posadowienie urządzeń, a zatem brak było możliwości złożenia mu oferty adekwatnej zarówno do potrzeb Spółki jak i uczestnika; błędne zastosowanie art. 124 u.g.n. na skutek w/w naruszeń i przyjęcie, że korespondencja złożona przez uczestnika w przedmiotowej sprawie nie spełniała kryterium rokowań z art. 124 ust. 3 w/w ustawy. Ponadto, strona odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie co do istoty poprzez udzielenie zezwolenia zgodnego z wnioskiem Spółki, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[..]" Wojewoda, wyjaśniając treść mających zastosowanie w sprawie przepisów u.g.n. podniósł, że Starosta nieprawidłowo ocenił przed wydaniem decyzji, iż rokowania w przedmiotowej sprawie nie były prowadzone. Zgodnie z art. 121 ust. 3 u.g.n. rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, która dowody z przeprowadzonych rokowań winna dołączyć do swojego wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie urządzeń, o których mowa w ust. 1 art. 124 tej ustawy. Takimi dowodami w sprawie są pisma pełnomocnika inwestora linii energetycznej – R. J. kierowane do E. D. w sprawie wyrażenia zgody na wybudowanie linii kablowej nN 0,4 kV kablem YAKXS 4x120 mm2 o długości trasy 154 m na terenie jego działki nr "[...]" położonej we wsi "[...]". Przywołany powyżej przepis nie określa formy prowadzenia rokowań. Organ stwierdził, że pojęcie "rokowań" (obecnie zastąpiono je terminem "negocjacje") występuje również w prawie cywilnym, gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich składników. Z tego względu moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Wojewoda podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa wart. 124 ust. 3 u.g.n. oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy w ogóle nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemne takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14.01.2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1099/14). Wojewoda zauważył, że przed złożeniem do Starosty wniosku z dnia "[...]" o ograniczenie sposobu korzystania z działki nr ‘[...]" w obrębie "[...]", Spółka inwestor linii energetycznej zaproponował w przesłanym projekcie umowy właścicielowi tej działki konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie omawianych prac na tym gruncie. Do dnia złożenia wniosku inwestor nie uzyskał odpowiedzi na pisma pełnomocnika inwestora, dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego przez Starostę - tj. po dniu ‘[...]" E. D. oświadczył w piśmie z dnia "[...]", że nie wyraża zgody na wybudowanie linii energetycznej na swojej działce nr "[...]", według projektu zaakceptowanego decyzją Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia 0,4 kV m.in. w pasie drogowym drogi powiatowej oznaczonej numerem ewidencyjnym "[...]" i na terenie działek nr "[...]" i nr "[..]" położonych w obrębie "[...]". Ponadto, wcześniej właściciel działki nr ‘[...]" pismem z dnia "[...]" skierował do Wójta Gminy "[...]" zastrzeżenie o niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie budowy linii kablowej na jego posesji, co odnotowano w uzasadnieniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, od której nie odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego E. D. (decyzja ostateczna). Ponadto, w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu "[...]", w Starostwie Powiatowym, na której nie było pełnomocnika E. D. - właściciela działki nr "[...]", przedstawiciele Spółki podtrzymali stanowisko zawarte we wniosku z dnia "[...]" oraz zadeklarowali ewentualne usunięcie (ominięcie) przeszkód terenowych nie wykazanych na mapie geodezyjnej użytej do zaprojektowania przebiegu kablowej linii energetycznej. Jak wynika bowiem z protokołu rozprawy z powodu nieobecności wszystkich stron postępowania nie doszło do zawarcia ugody w przedmiotowej sprawie. Ponadto z dokumentów przesłanych przez organ I instancji wynika, że przeszkodą (o której mowa była na rozprawie administracyjnej) jest istniejące na posesji E. D. szambo, o którym informował Starostwo Powiatowe w piśmie z dnia "[...]". Konkludując Wojewoda stwierdził, że Starosta dokonał niewłaściwej interpretacji pojęcia "rokowania", zawartego w art. 124 ust. 3 u.g.n., w wyniku czego niewłaściwie ocenił materiał dowodowy] (pisma pełnomocnika inwestora z dnia "[...]"), a następnie wydał decyzję odmowną. Zebrane obecnie dowody i wyjaśnienia nie pozwalają organowi odwoławczemu na orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność E. D., przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie kablowej linii energetycznej przez wyżej wymienionego inwestora, gdyż konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W szczególności Starosta powinien wyjaśnić, zgodnie z deklaracją inwestora zawartą w protokole z rozprawy administracyjnej, jak ostatecznie ma przebiegać linia energetyczna na posesji E. D., w jaki sposób (z uwidocznieniem na mapie projektowej) ma być ominięte istniejące szambo na posesji w/w oraz ile czasu trzeba na przeprowadzenie nowej linii energetycznej na działce nr "[...]". Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł, reprezentowany przez pełnomocnika, E. D., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, mianowicie: - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ dowolnej (a nie swobodnej) oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego - tj. nieuwzględnienie wszelkich okoliczności sprawy oraz całości materiału dowodowego, w szczególności brak analizy dokumentów w postaci warunków przyłączenia do elektroenergetycznej sieci dystrybucyjnej (nr "[...]") z dnia "[...]", pism pełnomocnika inwestora oraz umowy cywilno - prawnej, co przełożyło się na błędne uznanie przez organ, że przedstawione przez uczestnika do wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości pisma dokumentują przeprowadzenie rokowań pomiędzy stronami; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, pomimo, iż decyzja Starosty nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. - art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do spełnienia wymogu ustawowego przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości wystarczy przesłanie przez jedną ze stron pisma z jednostronnie narzuconymi warunkami obciążenia nieruchomości, w zasadzie nie podlegającymi negocjacjom, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu powinna prowadzić do stwierdzenia, iż rokowania powinny cechować się wolą współdziałania, oraz chęcią stron, również tej je inicjującej, do osiągnięcia uzgodnień w drodze rozmów, bez narzucania dyktatu. W uzasadnieniu skargi przedstawiono pogłębioną argumentację podniesionych zarzutów wskazując, że inwestor starał się narzucić skarżącemu swoją wolę i swoje stanowisko. Podniesiono, ze Wojewoda nie zbadał treści przedłożonej przez inwestora umowy cywilno-prawnej, która zawiera niekorzystne dla skarżącego postanowienia. Dodano, że starosta prawidłowo ocenił materiał dowodowy by stwierdzić, że inwestor nie wyczerpał możliwości uzyskania zgody właściciela na wejście na jego nieruchomość. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację i motywy zawarte w kwestionowanej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik tej sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b p.p.s.a.) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a.). Nadto, sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 2 p.p.s.a.). Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie, w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia w niniejszej sprawie prawa procesowego i materialnego. Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest wydana przez Wojewodę decyzja z dnia "[...]" którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono w całości decyzję organu I instancji i przekazano mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę materialnoprawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 124 u.g.n. Przywołany akt należy do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe organów, w tym orzeczenie podejmowane w sprawie której przedmiot jest uregulowany tą ustawą, przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści art. 15 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sformułowana w tym przepisie procesowym zasada, objęta jest ochroną konstytucyjną wynikającą z art. 78 ustawy zasadniczej. W toku postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności realizowana jest poprzez odwołanie jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony, gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 k.p.a. i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Realizacji zasady dwuinstancyjności służy także przepis art. 136 k.p.a., który pozwala organowi odwoławczemu przeprowadzenie z urzędu lub na żądanie strony, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów lub materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi, który wydał zaskarżoną decyzję. Należy zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast, wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W brzmieniu art. 138 § 2 zdanie 1 chodzi o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania." (zob. J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011 pod red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Jak wynika zatem z powyższych rozważań, organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jedynie gdy w sposób niewątpliwy stwierdzi, że działanie organu I instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz jednocześnie ustali, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Przyczyną zaś podjęcia decyzji kasacyjnej było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nieprawidłowo ocenił przed wydaniem decyzji, że rokowania w sprawie nie były prowadzone. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wykorzystał wszystkich dostępnych środków dowodowych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy zauważyć, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 124 u.g.n. prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. To uprawnienie organów administracji może być realizowane wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na wykonanie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem i właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Oznacza to, że warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Wskazany przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji, przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem, upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela, oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy w ogóle nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemne takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14.01.2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1099/14). W kontekście powyższego należy zauważyć, że z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że pismem z dnia "[...]" pełnomocnik E. D. wezwał pełnomocnika inwestora do podjęcia negocjacji w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nr "[...]" przez Starostę. Jednocześnie wskazał, iż w braku osiągnięcia konsensusu, E. D. skłonny jest wystąpić do właściwego sądu o ustanowienie służebności przesyłu. Z akt sprawy wynika również, że przed złożeniem do Starosty wniosku z dnia "[...]" o ograniczenie sposobu korzystania z działki nr "[...]" w obrębie "[...]", Spółka zaproponowała, w przesłanym projekcie umowy właścicielowi tej działki, konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie omawianych prac na tym gruncie. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że organ I instancji w uzasadnieniu własnej decyzji nie odniósł się do pisma skarżącego kierowanego do Starostwa Powiatowego z dnia "[...]", w którym stwierdza on, że zarzut "niepodjęcia żadnych rokowań" nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto, organ I instancji nie ocenił jaki charakter miały pisma pełnomocnika inwestora z dnia "[...]". W tym stanie rzeczy, stwierdzenie przez Wojewodę, że organ I instancji nie ustalił, czy w sprawie doszło do rokowań, jest w pełni zasadne. Reasumując, w niniejszej sprawie organ I instancji nie ocenił prawidłowo całości stanu faktycznego sprawy, ale i nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do twierdzeń jednej ze stron postępowania, przyznając rację drugiej. Należy podkreślić, że granice postępowania administracyjnego wyznaczają m.in. zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że również na organ nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem zadaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wskazane powyżej okoliczności dowodzą prawidłowości podjętej przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji o charakterze kasacyjnym. Powyższe, prowadzi do wniosku, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia przez organ I instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Sprowadzają się one do rozpoznania przez organ I instancji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, z tym że wcześniej wyjaśnienia będzie wymagała przede wszystkim kwestia czy w sprawie doszło do rokowań. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.