II SA/Ol 939/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 5.567 zł (pięć tysięcy pięćset sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia"[...]" Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę A karę pieniężną w wysokości 25.000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ("utd"). Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło: - nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień, - okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę, - skrócenie dziennego czasu odpoczynku, - udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy - za każdy dzień, - naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę, - naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd, - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, - skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, - używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców. Naruszenia ustalono podczas kontroli przedsiębiorstwa, przeprowadzonej w dniach 3 lipca 2015 r. do 22 lipca 2015 r., a zostały one stwierdzone w protokole kontroli z dnia 22.07.2015 r. Przedmiotem kontroli była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym. Zakres kontroli obejmował okres od 22.06.2014 r. do 22.06.2015 r.. W ocenie organu I instancji analiza plików cyfrowych zatrudnionych przez spółkę kierowców oraz analiza danych cyfrowych z tachografów pojazdów należących do spółki, wykazała naruszenie przez spółkę obowiązku wczytywania danych z kart oraz z tachografów pojazdów, co skutkowało nałożeniem na spółkę, stosownie do lp. 6.3.11 i lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do utd, kary pieniężnej w łącznej wysokości 23.000 zł. Pismem z dnia 29 października 2015 r. strona działająca przez pełnomocnika wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, podnosząc, że organ naruszył procedurę administracyjną poprzez rozpoznanie sprawy w sposób pobieżny, a także poprzez niepełną analizę materiału dowodowego. Podniesiono przy tym, że organ nie wziął pod uwagę okoliczności przemawiających na korzyść przedsiębiorstwa. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, podzielając w pełni i przyjmując za własne stanowisko organu I instancji oraz dokonaną przez ten organ wykładnię przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu oraz Rozporządzenia Komisji UE, uznając, że spółka dopuściła się naruszenia obowiązku wczytywania danych z kart kierowców i tachografów cyfrowych. Organ podniósł, że analiza plików cyfrowych kierowców, a także danych cyfrowych z tachografów pojazdów spółki, wykazała odpowiednio przekroczenie 28 i 90 dni kalendarzowych. Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka A, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych ("Rozporządzenie Ministra Transportu") oraz artykułu 1 ust. 3 Rozporządzenia nr 581/2010r. z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej oraz kart kierowców ("Rozporządzenie Komisji UE"), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym uznaniu, iż przy ocenie czy doszło do przekroczenia wskazanych w powyższych rozporządzeniach okresów na wczytanie danych z kart kierowcy oraz z tachografu cyfrowego, skutkującego naruszeniem przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków lub warunków przewozu drogowego, uwzględnia się wyłącznie dni kalendarzowe, w sytuacji, w której organ zobligowany był do uwzględnienia jedynie dni zarejestrowanej działalności kierowcy. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa w zakresie obowiązku wczytywania danych z kart kierowców oraz tachografów cyfrowych, stojącej w rażącej sprzeczności z treścią wiążącego Rozporządzenia Komisji UE. Przedmiotowe naruszenie doprowadziło z kolei w konsekwencji do naruszeń przepisów postępowania administracyjnego i dokonania przez organ niewystarczających i niewyczerpujących istotnych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego, wyłącznie właściwe ustalenie ilości i dni zarejestrowanej działalności uprawniało organ do oceny czy doszło do naruszenia przez skarżącego obowiązku wczytywania danych z karty kierowców i z tachografów cyfrowych pojazdów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Analiza akt oraz przepisów mających zastosowanie w sprawie przekonuje w ocenie Sądu, że organy zasadnie stwierdziły dopuszczenie się przez skarżącą naruszeń przepisów dotyczących transportu drogowego, takich jak: Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, stanowił art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013r., poz. 1414), zwanej w dalszym ciągu w skrócie ustawą, zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. W odniesieniu do kontroli drogowej suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł (ust. 2 art. 92a ustawy), natomiast wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6 art. 92a ustawy). W pierwszej kolejności należy jednak ustosunkować się do zarzutów procesowych skargi, gdyż tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, oparty na przepisach postępowania administracyjnego, pozwala na dokonanie oceny materialnoprawnej sprawy, a w jej konsekwencji oceny legalności nałożonej na przedsiębiorcę kary pieniężnej. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że postępowanie administracyjne w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym jest postępowaniem opartym o specyficzny materiał dowodowy, głównie w postaci karty kierowcy z tachografu cyfrowego. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007r. (Dz. U. Nr 159, poz. 1128 ze zm.) dane z karty kierowcy pobiera się co najmniej raz na 28 dni. W rozporządzeniu tym nie określono bliżej, o jakie dni w tym przypadku chodzi. Natomiast według art. 1 pkt 3 lit. b/ rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Z kolei pkt 3 preambuły do powyższego rozporządzenia Komisji stanowi wyraźnie, iż "określając maksymalne okresy na wczytywanie danych, należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". W świetle pkt 1 tej preambuły regularne wczytywanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy jest niezbędne do skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Stąd też nie powinno budzić wątpliwości, że okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe czy też dni zarejestrowanej działalności samego przedsiębiorstwa. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał (stanowisko zaprezentowane m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016r., II GSK 2677/14). Tymczasem, jak słusznie podniosła strona skarżąca, organ dokonując analizy plików cyfrowych kierowców oraz danych cyfrowych z tachografów pojazdów spółki, oparł swoje wyliczenia w zakresie częstotliwości wczytywania przez spółkę danych z kart kierowców i tachografów cyfrowych, wyłącznie na dniach kalendarzowych, tj. uwzględniając każdy dzień kalendarzowy okresu pomiędzy wczytywaniem danych. Organ dokonując prawidłowej wykładni przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu, przy zastosowaniu się do wskazań preambuły Rozporządzenia Komisji UE, na podstawie dostarczonych przez skarżącego plików cyfrowych, zobligowany jest dokonać ustaleń odnośnie do dni faktycznej zarejestrowanej aktywności poszczególnych kierowców. Rację ma zatem skarżąca, że organ pominął wiążące wskazania Komisji Europejskiej przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał obowiązek wczytywać dane z kart kierowców i tachografów, przez co naruszył niektóre przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz całości materiału dowodowego w postaci plików cyfrowych kierowców oraz tachografów pojazdów spółki. Organy zaś przyjęły, że przedsiębiorca wypełnił normę lp. 6.3.11 zał. nr 3 do utd, w toku postepowania nie okazał żadnych dokumentów, danych lub plików potwierdzających dopełnienie obowiązku w tym zakresie. Po analizie dostarczonych do kontroli plików cyfrowych zatrudnionych kierowców stwierdzono, że przedsiębiorca nie dochował obowiązku wczytywania danych z kart zatrudnionych kierowców. Przykładowo: D. B.: Dane wczytane zostały w dniu 01.09.2014 r., a następnie w dniu 08.10.2014 r. (minęło 37 dni), co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500 zł; J. C.: Dane wczytane zostały w dniu 18.09.2014 r., a następnie w dniu 17.10.2014 r. (minęło 29 dni); w dniu 17.10.2014 r., a następne wczytanie danych nie zostało dokonane przed dniem 31.12.2014 r. (minęło 75 dni), co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500 zł; M. K.: Dane wczytane zostały w okresie między 01.08.2014 r., a 31.12.2014 r. pierwszego wczytania danych z plików cyfrowych z karty ww. kierowcy zgodnie z przedstawionymi dokumentami dokonano 03.09.2014r. (minęło 33 dni); w dniu 02.10.2014 r., a następne wczytanie danych nie zostało dokonane przed dniem 31.12.2014r. (minęło 78 dni), co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500 zł; K. M.: Dane wczytane zostały w dniu w okresie między 01.08.2014r., a 31.12.2014 r. zgodnie przedstawionymi dokumentami nie dokonano wczytania danych z plików cyfrowych z karty ww. kierowcy w przypadku kierowcy W. M.: w dniu 29.08.2014 r., a następnie w dniu 13.10.2014 r. (minęło 45 dni); w dniu 13.10.2014r.,a następne wczytanie danych nie zostało dokonane przed dniem 31.12.2014r. (minęło 79 dni), co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500,00 zł; K. S.: Dane wczytane zostały w dniu 20.08.2014 r., a następnie w dniu 08.10.2014 r. (minęło 49 dni); w dniu 21.10.2014 r., a następne wczytanie danych nie zostało dokonane przed dniem 31.12.2014 r. (minęło 71 dni), co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500 zł; P. R.: Dane wczytane zostały w dniu 14.08.2014 r., a następne wczytanie danych nie zostało dokonane przed dniem 15.09.2014 r. (minęło 32 dni); w dniu 15.09.2014 r., a następne wczytanie danych nie zostało dokonane przed dniem 21.11.2014r. (minęło 67 dni); w dniu 21.11.2014 r., a następne wczytanie danych nie zostało dokonane przed dniem 31.12.2014 r. (minęło 40 dni), co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500 zł. Niewątpliwie prawidłowa interpretacja obowiązku wczytywania danych ma wpływ na ustalenie dokonanych naruszeń ustawy o transporcie drogowym, w tym zakresie. Innymi słowy, gdyby oceniając wspomniane naruszenia organy wzięły pod uwagę dni aktywności poszczególnych kierowców, a nie automatycznie dni kalendarzowe, to z całą pewnością zakres dokonanych ustaleń oraz nałożonych sankcji w przedmiocie obowiązku wczytywania danych z kart kierowcy, byłby zupełnie inny. Przypomnieć zaś należy w tym miejscu, że organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, K.p.a., (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Organ, przyjmując nieprawidłową interpretację obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, naruszył wskazane reguły postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ zobligowany jest dokonać ustaleń w zakresie dni faktycznej zarejestrowanej aktywności poszczególnych kierowców. Analizując pozostałe wykazane przez organy naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym nie budzi wątpliwości Sądu, że organ wykazał je w wystarczającym stopniu. Prawidłowo zatem dokonano ustaleń w zakresie takich naruszeń jak: - nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, - okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, - skrócenie dziennego czasu odpoczynku, - udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności, - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, - skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, - używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców. Przedstawione naruszenia nie budzą wątpliwości w świetle zebranego materiału dowodowego, a w szczególności przeprowadzonych w dniach 3 lipca 2015 r. do 22 lipca 2015 r. czynności kontrolnych, których wynik został zmaterializowany w protokole kontroli z dnia 22.07.2015 r nr "[...]". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł w pkt 1 o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.