II SA/Ol 945/11

Dnia 5 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Andrzej Błesiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 740 złotych (słownie: siedemset czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 24 kwietnia 2008r. M. F. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o sprawdzenie, czy stawiana przez E. F. wiata w A jest zgodna z decyzją o pozwoleniu na budowę z października 2007r. Postanowieniem z dnia "[...]" powiatowy organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane przy wskazanej budowie. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi A pozwolenia na budowę drewnianej wiaty widokowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję Wojewody, wskazując na przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - skierowanie decyzji z dnia "[...]" do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie podzielając stanowiska organu I instancji odnośnie sprzeczności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i braku uprawnień autora do sporządzenia projektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, prowadzonych przy przedmiotowej wiacie. W dniu 19 grudnia 2008r. powiatowy organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu kolejne postępowanie w sprawie wybudowanej, drewnianej wiaty widokowej i postanowieniem z dnia "[...]", na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora E. F. obowiązek dostarczenia oceny wraz z orzeczeniem dotyczącym stanu technicznego przedmiotowej wiaty. Następnie, decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji podał, iż z przedłożonej dokumentacji technicznej i orzeczenia technicznego wynika, że przedmiotowy obiekt został wykonany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, w związku z czym brak jest przesłanek do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009r. (sygn. akt II SA/Ol 587/09) uchylił decyzję z dnia "[...]" oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia "[...]" wskazując, iż w sprawie wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego złożył M. P., który w toku toczącego się postępowania wyraźnie i konsekwentnie domagał się rozbiórki spornej wiaty, kwestionując ustalenia faktyczne, dokonane w oparciu o inwentaryzację powykonawczą i ocenę techniczną. Zatem obowiązkiem organu nadzoru budowlanego rozpoznającego sprawę w trybie przepisów, umożliwiających doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, było jej załatwienie poprzez wydanie pozytywnej lub negatywnej decyzji merytorycznej. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piszu decyzją z dnia "[...]" stwierdził na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane "brak podstaw do nałożenia na inwestora E. F. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanej drewnianej wiaty widokowej, zlokalizowanej na działce gruntu oznaczonej nr geod. "[...]", położonej w A, przy ul. A, do stanu zgodnego z prawem". W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 15 maja 2008r., z udziałem stron postępowania, dokonano oględzin wiaty, podczas których stwierdzono, iż w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego zaszły zmiany polegające na wydłużeniu okapu do granicy z działką nr geod. "[...]" (posesja M. P.), z którego wykonane jest odprowadzenie wody na działkę nr geod. "[...]" (posesja inwestora). Ustalono również, że inwestor wykonał ogrodzenie po granicy działki z działką nr geod. "[...]", wysokość ogrodzenia od strony tej działki wynosi 1,85m do cokołu. W czasie kolejnej wizji lokalnej (19 maja 2008r.) ustalono stan zaawansowania budowy polegający na tym, że do ostatecznego zakończenia budowy pozostało wykonanie części posadzek poddasza widokowego i częściowo przyziemia. Organ I instancji podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu spowodowało oczywistą bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego, który w tym stanie rzeczy stracił moc wiążącą. Organ wskazał, że jest bezspornym, iż inwestor wykonał roboty budowlane objęte zakresem pozwolenia na budowę, a do całkowitego zakończenia budowy pozostały jedynie roboty o charakterze wykończeniowym. W ocenie organu I instancji inwestor wykonał roboty budowlane objęte projektem budowlanym, jak również roboty budowlane stanowiące odstępstwo od niego, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, jednak z powodu wyeliminowania z obiegu prawnego powyższej decyzji, nie można uczynić inwestorowi zarzutu samowoli budowlanej, tym bardziej nieuprawnionym jest żądać rozbiórki obiektu. Następnie decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz "stwierdził w sprawie wybudowania przez E. F. drewnianej wiaty widokowej brak podstaw do wydania decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego". Organ odwoławczy wskazał, że koniecznym było uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, gdyż orzeczenie powiatowego organu nadzoru budowlanego nie uwzględniało całości problemu będącego przedmiotem postępowania. Podniósł, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, kwestie określone w art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego badane są przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu przed wydaniem pozwolenia na budowę, w którym strona może sygnalizować swoje zastrzeżenia odnośnie planowanej inwestycji. Wskazał, iż błędne jest przekonanie skarżącego, że wiata będąca przedmiotem postępowania powinna być uznana za budynek, bowiem budynek, jako całość, winien stanowić zamkniętą bryłę, co wyklucza zaliczenie wiaty do tej kategorii. Zdjęcia zgromadzone w aktach sprawy jednoznacznie wskazują, że obiektem będącym przedmiotem postępowania jest wiata, bowiem obiekt ten nie posiada przegród, zatem nie stanowi zamkniętej bryły. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że wykluczone jest stosowanie do wiaty przepisów dotyczących budynków. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. P., żądając jej uchylenia. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/OI 163/10 tut. sąd uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]". Sąd wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę nie miał możliwości dokonania pełnej oceny tego, czy przedmiotowa wiata odpowiada warunkom przewidzianym prawem. Sąd polecił organom nadzoru budowlanego zastosowanie się do jego wskazań, w szczególności do rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących zachowania wymaganych odległości pomiędzy wiatą, a granicą działki skarżącego (w drodze ponownych oględzin lub, gdyby organ nadal posiadał wątpliwości, ekspertyzy sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia), rozważenia kwestii ewentualnego naruszenia przez inwestora art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane, a przede wszystkim zbadania zgodność zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu i przepisami techniczno-budowlanymi (art. 81 ust. pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Skargę kasacyjną od ww. orzeczenia sądu wywiódł uczestnik postępowania E. F. w części dotyczącej dokonanej w stosunku do ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego - nieprawidłowej subsumpcji i wykładni przepisów prawa materialnego i przyjęciu na tej podstawie w uzasadnieniu wyroku sprzecznych z przepisami prawa materialnego, a niekorzystnych dla uczestnika postępowania wskazań co dalszego postępowania. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 września 2011r., II OSK 1379/10 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu sąd II instancji podniósł, że uwzględniając przedmiot rozpoznanej sprawy zasadny jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano również, że skoro inwestycja została zakończona w trakcie pozostawania w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, to w postępowaniu legalizacyjnym należało badać, czy inwestycja została wykonana z odstępstwami od tego pozwolenia na budowę. Uznać więc należy, że w takiej sytuacji ocenę odstępstw w wykonaniu obiektu budowlanego należało odnieść do decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym przez stan zgodny z prawem należało rozumieć stan zgodny z przepisami, ale przy uwzględnieniu warunków określonych w będącym w obrocie prawnym w dacie realizacji inwestycji pozwoleniem na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008r.). Przepis art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX nr 44392). Ponadto zgodnie z art. 190 ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2011 r. (II OSK 1379/10) mają zatem pierwszorzędne znaczenie i są wiążące przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. W orzeczeniu tym podniesiono, iż zasadnie przyjął sąd I instancji, że skoro inwestor rozpoczął roboty budowlane przy realizacji inwestycji na podstawie ostatecznej i pozostającej w tym czasie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie naruszył przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co tym samym uzasadniało prowadzenie postępowania w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Jednakże jeżeli inwestycja została także zakończona w trakcie pozostawania w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, to w postępowaniu legalizacyjnym należało badać, czy została ona wykonana z odstępstwami od tego pozwolenia na budowę. W takiej natomiast sytuacji ocenę odstępstw w wykonaniu obiektu budowlanego należało odnieść do decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym przez stan zgodny z prawem należało rozumieć stan zgodny z przepisami, ale przy uwzględnieniu warunków określonych w będącym w obrocie prawnym w dacie realizacji inwestycji pozwoleniem na budowę. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezsporne jest, że ma tu zastosowanie tryb postępowania przewidziany w art. 51 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 48 tej ustawy. Ponadto bez wątpienia przedmiotowa inwestycja została zakończona jeszcze w trakcie pozostawania w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Dlatego też w postępowaniu legalizacyjnym należało badać czy inwestycja została wykonana z odstępstwami od tego pozwolenia na budowę, czy też nie. Organy zatem zobowiązane były do zweryfikowania zastosowania dyspozycji wskazanego wyżej przepisu art. 51 poprzez analizę przepisów prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i prawa budowlanego, w tym także przepisów techniczno-budowlanych odnoszących się do przedmiotowej wiaty. Skoro zaś rzeczona wiata jest budowlą użytkową, to z uwagi na usytuowanie jej dachu na płocie oddzielającym posesję skarżącego od posesji inwestora, czyli na granicy działki budowlanej, organy powinny ustalić, czy w trakcie zrealizowanych robót zachowane zostały również wymagane przepisami § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległości w stosunku do granic sąsiedniej działki oraz w stosunku do znajdujących się na sąsiedniej działce obiektów budowlanych. Organy wprawdzie przyjęły odległość wiaty od granicy działki na 2,5 m, wskazaną w orzeczeniu technicznym J. P., jednakże trzeba pamiętać przy tym, że złożone przez inwestora orzeczenie techniczne jest dowodem w sprawie, który powinien zostać rzetelnie oceniony przez organy nadzoru budowlanego. Tego zaś nie uczyniono na gruncie postępowania administracyjnego. W sprawie organy zobowiązane są również odnieść się do podnoszonego już na etapie odwołania zarzutu ewentualnego naruszenia przez inwestora art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wyraźnie wskazywał bowiem, że został pogwałcony jego interes prawny poprzez pogorszenie warunków sanitarnych (z uwagi na zamontowanie w wiacie na styku z granicą szeregu toalet) i immisje (pył, zapachy), co ma negatywny wpływ na prowadzenie przez niego działalności gospodarczej. Wskazał także, że nieodpowiednie usytuowanie wiaty na terenie działki inwestora powoduje odprowadzenie wody z dachu wiaty na jego posesję. Organy zobligowane są do dokonania precyzyjnych ustaleń w kontekście tych zarzutów skarżącego, a następnie do ustosunkowania się do tych zarzutów. Argumentacja zaś, że wodę odprowadzą rynny, byłaby przekonywująca tylko gdyby dach wiaty, tak jak przewidziano w pozwoleniu na budowę, kończył się w pewnej odległości od granicy. Dlatego też bardzo istotne będzie dokonanie przez organ nadzoru budowlanego weryfikacji aktualnej wielkości dachu wiaty i zbadanie czy jego zakończenie ma miejsce na granicy działki czy też kończy się, tak jak ustalono w decyzji o pozwoleniu na budowę, w pewnej odległości od tej granicy. Nadto w toku ponownego postępowania administracyjnego w sprawie organy nadzoru budowlanego zobligowane są również wyjaśnić prawidłowo i ocenić okoliczności dotyczące zarzucanego naruszenia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego w kwestii pokrycia dachu i dopuszczalnej ilości kondygnacji. Reasumując, organy obu instancji nie dokonały wystarczających ustaleń faktycznych w sprawie ani też nie odniosły się precyzyjnie do zarzutów skarżącego wysuwanych w toku sprawy. Uchybienia te zobowiązane są zatem uzupełnić w toku ponownego postępowania administracyjnego w sprawie. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z powodu wydania ich naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. w pkt 3 orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnieni się wyroku