II SA/Ol 945/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E.D. i D.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki oddala skargę. Z przekazanych akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia "[...]"r. Burmistrz P wszczął z urzędu postępowanie w sprawie użytkowania działki nr "[...]", położonej w obrębie wsi J, niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a postanowieniem z dnia "[...]"r. organ dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie S. Decyzją z dnia "[...]"r. wydana na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r. poz. 778 ze zm. – tekst obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji - dalej jako: u.p.z.p.) Burmistrz P nakazał K i B S w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki "[...]" użytkowanej niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi J, zatwierdzonym uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej w P z dnia "[...]"r., tj. przywrócenie sposobu zagospodarowania działki do stanu przed obowiązywaniem w/w planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zaprzestanie gromadzenia specjalistycznych maszyn do przecinania drewna i parkowania samochodów do jego przewożenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działka "[...]" jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi J i leży na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy pensjonatowej. Zatem wykorzystanie jej do gromadzenia specjalistycznych maszyn do przecinania drewna i parkowania samochodów do przecinania drewna jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym organ uznał, że właściwe będzie nakazanie przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działki, na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., czyli stanu przed wejściem w życie planu miejscowego. Wyjaśniono, że nie ma możliwości nakazania właścicielowi wstrzymania użytkowania terenu wyznaczając mu termin na wystąpienie z wnioskiem o warunki zabudowy, gdyż teren jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że poprzednio przedmiotowy teren nie był objęty planem miejscowym a K i B S nie ubiegali się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla jakiejkolwiek inwestycji, ani też nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy na użytkowanie terenu związane z parkowaniem samochodów i gromadzeniem maszyn do przecinania drewna i wykonywania prac w lesie oraz składowaniem drewna w obrębie działki. Tym samym nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę, która umożliwiałaby inne zagospodarowanie terenu niż w planie miejscowym. W związku z tym jako poprzedni sposób zagospodarowania działki "[...]" należy przyjąć użytkowanie tej działki jako działki rolnej. Zatem przywrócenie terenu do poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu ma polegać na wykorzystaniu działki w sposób rolny, a jakiekolwiek inwestycje i zmiana zagospodarowania tego terenu muszą być zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J, gdyż jest on aktem prawa miejscowego. Od powyższej decyzji odwołali się K i B S, zarzucając organowi I instancji: - dokonanie dowolnych, sprzecznych z materiałem dowodowym ustaleń faktycznych tj. że działka nr "[...]" jest użytkowana niezgodnie z obowiązującym planem miejscowym, ponieważ gromadzone są na niej specjalistyczne maszyny do przecinania drewna i parkowane samochody do jego przewożenia, na potrzeby i w związku z prowadzoną przez odwołujących się działalnością gospodarczą w zakresie leśnictwa; - brak uzasadnienia, dlaczego organ oparł się wyłącznie na twierdzeniach części mieszkańców i właścicieli działek, podczas gdy całkowicie pominął twierdzenia właściciela jednej z działek, przedstawione podczas rozprawy, wyniki oględzin działki oraz oświadczenie złożone do protokołu, które przeczyły ustaleniom organu; - dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia S, podczas gdy prywatny interes skarżących oraz ustalenia faktyczne poczynione w sprawie na dzień złożenia wniosku o dopuszczenie tej organizacji nie uzasadniały udziału tej organizacji w postępowaniu, z uwagi zarówno na brak wykazania związku między celami statutowymi tego stowarzyszenia a przedmiotem postępowania, jak i brak interesu społecznego w tej sprawie. Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób organizacja ta miałaby się przysłużyć dobru prowadzonego postępowania w sytuacji, kiedy została faktycznie dopuszczona już po zamknięciu postępowania dowodowego; - naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 12 uchwały z dnia "[...]"r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J poprzez ograniczenie prawa do użytkowania terenu w sposób dotychczasowy, do czasu lokalizacji projektowanej funkcji mieszkaniowej; - błędne zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. i nakazanie przywrócenia sposobu zagospodarowania działki do stanu przed obowiązywaniem planu miejscowego z 2014r. dla tej nieruchomości oraz wykorzystywanie tego terenu w sposób rolny, podczas gdy odwołujący się legitymują się ostatecznym pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego na tej działce z "[...]"r., a przedmiotowa działka zgodnie z zapisami obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji planu miejscowego stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy pensjonatowej; - niezastosowanie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji kiedy prawidłowa ocena materiału dowodowego w niniejszej sprawie winna prowadzić do konkluzji, że działka "[...]" nie jest użytkowana niezgodnie z planem miejscowym, co uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania w całości, bądź o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podali, że przedmiotowa działka do końca "[...]"r. stanowiła teren fermy zwierząt futerkowych, a obecnie nie jest na niej prowadzona żadna działalność. Znajduje się na niej trampolina i basen. Ponadto podnieśli, że w dniu "[...]"r. uzyskali pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na tej działce. Wskazali, że fotografie załączone do akt sprawy, które przedstawiają specjalistyczne maszyny, samochody ciężarowe, załadunek i składowisko drewna, dotyczą działki nr "[...]", stanowiącej własność innych osób, a parkowanie samochodów nie dotyczy ich działki, ponieważ nie posiadają oni takich pojazdów. Zaznaczyli, że nieprawidłowości na przedmiotowej działce nie zauważyły inne organy tj. Starosta P, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P i Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. Wyjaśnili, że od "[...]"r. prowadzą działalność gospodarczą w zakresie leśnictwa, lecz zajmują się ochroną i hodowlą lasu, a zaplecze techniczno-organizacyjne znajduje się w miejscowości W. Zarzucili, że niezrozumiały jest nakaz przywrócenia działki do poprzedniego sposobu zagospodarowania, tj. użytkowania w bliżej niesprecyzowany sposób rolny, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego tego terenu, a tym samym godzi w ich prawo własności przez ograniczenie ich uprawnień właścicielskich, co do zgodnego z obowiązującym planem sposobu zagospodarowania działki. Decyzją z dnia "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na uchybienia natury formalnej oraz merytorycznej, a ponadto podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się do zrelacjonowania przebiegu postępowania i konkluzji, że wykorzystanie działki jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ powołał się na brzmienie przepisów u.p.z.p. oraz dokonał wykładni art. 59 u.p.z.p. Wskazano, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przewiduje dwa rodzaje sankcji za dokonanie zmian zagospodarowania terenu, niewymagających udzielenia pozwolenia na budowę, na zasadzie uznania administracyjnego. Natomiast organ I instancji nie wyjaśnił motywów, jakimi kierował się dokonując wyboru jednej z nich. Podniesiono, że podstawową kwestią wymagającą ustalenia było zbadanie treści obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie ustalenie czy sposób wykorzystania terenu jest zgodny z postanowieniami tego planu. Wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy P, zatwierdzony uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej w P z dnia "[...]"r., obejmujący teren przedmiotowej działki stracił moc z końcem "[...]"r. Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi Jaśkowo zatwierdzonym uchwałą nr. "[...]" Rady Miejskiej w P z dnia "[...]"r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J obowiązującym od dnia "[...]"r., działka położona jest w konturach urbanistycznych oznaczonych symbolami: "[...]"- stanowiącym teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy pensjonatowej, "[...]" – stanowiący teren drogi publicznej klasy lokalnej. Podniesiono, że obowiązkiem organu było dokładne ustalenie charakteru działalności wykonywanej na przedmiotowej działce, gdyż organ przyjął, że działka jest swoistym parkingiem, ale nie wyjaśnił dlaczego przyjął takie założenie, a zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie, że na przedmiotowej działce odbywa się parkowanie samochodów ciężarowych, czy też składowanie specjalistycznych maszyn i drewna. Organ I instancji nie wskazał, na jakiej podstawie zakwestionował dowody sprzeczne z przyjętą w decyzji wersją stanu faktycznego sprawy. Podniesiono ponadto, że protokół oględzin nieruchomości nie został podpisany przez pracownice organu, nie zawiera także adnotacji dotyczących załączonych do niego zdjęć. Ponadto wskazano, że Starosta P wydał w dniu "[...]’r. - na wniosek B S – decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na przedmiotowej działce, a w związku z tym nie wiadomo na jakiej podstawie i z jakich względów organ przyjął, że na działce ma być przywrócony sposób zagospodarowania sprzed obowiązywania planu, tj. na cele rolne. Wskazano także, że na inne uchybienia dotyczące ustaleń co do rzeczywistego sposobu zagospodarowania działki. Wskazano, że tylko jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekracza granic zasady swobodnej oceny dowodów. Podniesiono także, że uzasadnienie decyzji sformułowane jest w sposób lakoniczny i nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium odniosło się także do oceny dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej w charakterze podmiotu na prawach strony, wskazując na swoje wątpliwości. Podano, że sformułowania użyte w postanowieniach statutu mają jedynie charakter hasłowy i nie mogą uzasadniać tezy o spełnieniu pierwszego z warunków przewidzianych w art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast żaden z zapisów statutu Stowarzyszenia nie wskazuje, by pożądaną formą realizacji ogólnie określonych zadań było występowanie przed organami administracyjnymi w postępowaniach w sprawach innych osób, przy założeniu, ze postępowania te związane byłyby z celem jakim jest ochrona krajobrazu kulturowego. Kolegium nakazało organowi I instancji dokonanie ustaleń, przy pomocy dostępnych środków dowodowych, co do faktycznego przeznaczenia terenu działki i charakteru zmiany zagospodarowania terenu działki oraz rozważenia na tej podstawie możliwości zastosowania w sprawie art. 53 ust.3 u.p.z.p. Nakazało także ustalenie, czy na przedmiotowej działce utrzymuje się stan przedstawiony w protokole z grudnia "[...]"r., skoro od tej daty upłynął ponad rok. Skargę na powyższa decyzję do tut. Sądu wnieśli E D i D D, reprezentowani przez r.pr. R W-J, zarzucając naruszenie: - art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż decyzja Burmistrza Miasta P z dnia "[...]"r. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie jest konieczne wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Kolegium pominęło okoliczność, że Burmistrz P wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, a ponadto pominęło okoliczność, że będący stroną postępowania krewni i powinowaci adresatów decyzji z "[...]". przyznali, że załączone w dniu "[...]"r. zdjęcia działki "[...]", przylegającej bezpośrednio do działki nr "[...]", przedstawiają ich maszyny leśne służące do prowadzenia działalności gospodarczej; - art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nakazanie w uzasadnieniu ponownego rozważenia celowości dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu; - art. 2 i art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne przedłożenie praw osób naruszających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nad prawa osób będących właścicielami sąsiednich działek, na które naruszenie to wpływa negatywnie. W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, postępowanie wyjaśniające było prowadzone właściwie i pozwoliło na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności, a Kolegium opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji dokonało jedynie jego odmiennej interpretacji. Odnosząc się do kwestii udziału w postępowaniu organizacji społecznej wskazano, że organizacja taka może złożyć wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w każdym jego stadium, począwszy od daty jego wszczęcia aż po moment wydania decyzji. Ustawodawca jasno sprecyzował kryteria, jakie muszą zostać spełnione by dopuścić do udziału w postepowaniu organizacje społeczna jako podmiot na prawach strony. Zarzucono, że Kolegium bezpodstawnie wskazuje na konieczność badania nie celów statutowych stowarzyszenia, lecz środków ich osiągania. Skarżący zarzucili ponadto, że osoby, które zamieszkują i użytkują działkę "[...]" potwierdzili, że zdjęcia przedstawiające maszyny leśne pokazują przedmiotową działkę. Podnieśli także, że Kolegium nie zakwestionowało prawnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a jedynie wskazało, że ustalenia organu mogą być już nieaktualne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoją wcześniejszą argumentację. Wyjaśniono, że sprawa o nr "[...]" była rozpatrywana na tym samym posiedzeniu co sprawa niniejsza i wbrew zarzutom skargi organ doszedł do tych samych wniosków. Fakt, że materiał dowody jest obszerny nie oznacza, że jest wystarczający do ingerowania w prawo własności osób, na które nałożono obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki. Pismem z dnia "[...]"r. K S i B S wnieśli o oddalenie skargi, kwestionując legitymację skarżących do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Ponadto zarzucili, że Kolegium nie umorzyło postępowania w całości z uwagi na brak podstaw do podjęcia decyzji w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Pismem z dnia "[...]"r. pełnomocnik skarżących wystąpiła o odroczenie terminu rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, ze Sąd oddalił wniosek pełnomocnika skarżących o odroczenie rozprawy, gdyż zawiadomienie o jej terminie zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu "[...]"r. a rozprawa została wyznaczona na dzień 15 listopada 2016r. Był to zatem wystarczający okres na ewentualne wyznaczenie pełnomocnika substytucyjnego, zwłaszcza że wbrew twierdzeniom pełnomocnika, sprawa nie ma charakteru szczególnie skomplikowanego. Ponadto stawiennictwo na rozprawie przed sądem administracyjnym nie jest obowiązkowe, a strony mogą przedstawiać swoje stanowiska także w drodze pisemnej. Na marginesie należy wskazać, że na tej samej wokandzie była rozpatrywana sprawa o sygn. akt II SA/Ol 945/16, dotycząca dzialki sąsiedniej, ze skargi tych samych skarżących, reprezentowanych przez tego samego pełnomocnika, w której taki wniosek o odroczenie rozprawy nie został złożony. Zatem odroczenie rozprawy w niniejszej sprawie nie byłoby zasadne także z punktu widzenia ekonomiki procesowej. Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podnieść należy, że przedmiotem skargi jest decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Należało zatem dokonać oceny, czy wskazane przez organ odwoławczy uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym miały miejsce i czy były na tyle istotne, że uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie Kolegium słusznie wskazało na wady, jakimi dotknięte było postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ I instancji. Kodeks postępowania administracyjnego jasno bowiem wskazuje, że obowiązkiem organu jest podjęcie wszelkich czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż wymagania te sformułowano już w treści art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, umieszczonego w rozdziale 2 Kodeksu - Zasady ogólne. Takie umiejscowienie w systematyce aktu prawnego przepisów formułujących obowiązki w zakresie ustalania stanu faktycznego ma znaczenie szczególne. Podkreśla bowiem wagę tych powinności. Tylko pełne, wyczerpujące i nie budzące wątpliwości ustalenie okoliczności faktycznych sprawy pozwala na dokonanie właściwej subsumpcji stanu faktycznego oraz normy prawnej i wydanie w następstwie tej czynności poprawnego rozstrzygnięcia. Norma art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego znajduje swoje rozwinięcie w dalszej części Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego wprost stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiający zasadę swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 230) wskazuje zaś, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Analiza przywołanych wyżej unormowań jasno wskazuje, że pierwszoplanowym obowiązkiem organu jest dokładne zbadanie sprawy i ustalenie okoliczności mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero bowiem zgromadzenie niezbędnej wiedzy o stanie faktycznym sprawy pozwala na skuteczną ocenę materiału dowodowego i wyciągnięcie przez organ prawidłowych wniosków. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie z dnia 5 listopada 2015r (sygn. akt II SA/Kr 958/15) istotne braki lub nieścisłości w materiale dowodowym stanowią wadę postępowania, wykluczającą możliwość dalszego właściwego procedowania, tj. wydania poprawnej decyzji. Ta opierać może się bowiem tylko na prawidłowo ustalonych okolicznościach sprawy, które przesądzają czy stan faktyczny sprawy mieści się w granicach hipotezy wybranej normy prawnej. . Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że słuszne są formułowane przez Kolegium zarzuty dotyczące braków postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji. Nie zdołał on bowiem ustalić w należyty sposób, czy na terenie przedmiotowej nieruchomości istnieje parking, skład maszyn lub drewna. Ustalenia organu w tym zakresie nie są jednoznaczne i nie wiadomo, czy faktycznie dotyczą one działki "[...]", będącej przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, czy też działki "[...]", co do której została wydana odrębna decyzja. Skoro zaś organ I instancji nie wyjaśnił wątpliwości co do rzeczywistego sposobu wykorzystywania działki nr "[...]", to nie mógł z całą pewnością stwierdzić czy sposób wykorzystania terenu jest zgodny, czy też niezgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnieść należy, że stosownie do art. 59 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania Kolegium dokonując analizy przywoływanych norm wskazało m.in. że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż przepis art. 59 ust.3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Organ I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji nie tylko pojęcia zmiany zagospodarowania terenu, ale też nie wskazał, z jakich powodów nakazał przywrócenie użytkowania terenu w sposób rolny, skoro nie obowiązuje już plan miejscowy z "[...]"r., który częściowo taki sposób zagospodarowania ustalał. Ponadto organ zupełnie zignorował fakt wydania decyzji z dnia "[...]"r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na przedmiotowej działce i podjął rozstrzygnięcie sprzeczne z tą decyzją. Nie zostały także wyjaśnione wątpliwości, czy samo parkowanie pojazdów mieści się w granicach zmiany zagospodarowania terenu, jeśli nie jest połączone z odpowiednim przygotowaniem nieruchomości (np. utwardzeniem terenu). Słusznie także Kolegium wskazało na wady dotyczące uzasadnienia decyzji organu I instancji, które nie zawiera wyraźnego podziału na część faktyczna i prawną, a organ – oprócz zrelacjonowania przebiegu postępowania - nie wskazuje na ocenę zebranego materiału dowodowego. Natomiast część rozważań dotycząca wyboru i interpretacji zastosowanej w sprawie normy prawnej jest lakoniczna i niewystarczająca. Takie braki stanowią zaś naruszenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 8 k.p.a. Zwrócił na to uwagę WSA w Krakowie w wyroku z 15 czerwca 2015r. (sygn. akt III SA/Kr 28/16) wskazując, że obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, nie wykazał w dostateczny sposób powodów, jakie przemawiać mogą za treścią wydanego rozstrzygnięcia i interpretacją zastosowanej normy prawnej tj. art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Dokonując oceny rozstrzygnięcia Kolegium należy jednak odnieść się do jego części poświęconej dopuszczeniu do udziału w postępowaniu przed organem I instancji organizacji społecznej. W tym zakresie wywody Kolegium nie są przekonujące. Kolegium dokonuje bowiem wykładni zawężającej normy art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że organ I instancji - oceniając możliwość dopuszczenia do udziału w postepowaniu organizacji społecznej - winien prócz jej celów statutowych wziąć także pod uwagę wynikające ze statutu formy ich realizacji. W ocenie Sądu należy pozostać przy literalnej wykładni przywoływanego przepisu, wskazującej, że ocenie podlegać powinny cele statusowe organizacji społecznej. Odmienna interpretacja przepisu tworzyła stworzyłaby bowiem nowe, nieznane ustawie, kryterium badania możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jakim byłyby statutowe formy realizacji celów organizacji społecznej. Poza tym wykładnia formułująca ostrzejsze, niż wynikałoby wprost z ustawy, kryteria dopuszczania organizacji społecznych do udziału w postępowaniu była by sprzeczna z rato legis tej normy. Natomiast odnosząc się do zarzutu skargi co do bezpodstawnego przedkładania praw osób naruszających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nad prawa osób będących właścicielami sąsiednich działek należy wyjaśnić, że zarzut taki jest nieuzasadniony. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie dostarczyło jeszcze wystarczającego materiału dowodowego do jednoznacznego stwierdzenia, że takie naruszenie rzeczywiście ma miejsce. Decyzja organu nie może bowiem się opierać wyłącznie na twierdzeniach skarżących, lecz musi wynikać z materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz jego ocenie dokonanej przez organ. Ponadto decyzja kasatoryjna nie jest decyzją kończącą postępowania, a zatem na tym etapie postępowania nie sposób podzielić poglądu o preferowaniu jakiejkolwiek strony tego postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.