II SA/Ol 945/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T. G., J. G. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę instalacji gazowej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia "[...]" Starosta D., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę instalacji gazowej w budynku mieszkalnym w miejscowości L., przy ulicy T., na działce nr "[...]" i nr "[...]". W uzasadnieniu podniesiono, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek T. i J. G. Wskazano, że do organu prowadzącego postępowanie wpłynęły pisma pełnomocników D. G., w których poinformowano, że w Sądzie Rejonowym w D. toczy się postępowanie o nabycie własności przez zasiedzenie oraz że w toku jest postępowanie administracyjne w sprawie wywłaszczenia. Ponadto – jak podano- z przedmiotowego pisma wynika, że nigdy nie została wyrażona zgoda na użytkowanie gruntu wskazanego we wniosku, ani tym bardziej na instalowanie jakichkolwiek urządzeń przez T. i J. G. na ogrodzeniu lub w jego bezpośrednim sąsiedztwie, zaś obecnie w miejscu wskazanym przez wnioskodawców istnieje spust do awaryjnego odpompowania wody deszczowej z posesji D. G. w przypadku zalewania podczas nagłych i gwałtownych opadów (za zgodą Urzędu Miasta i Gminy L.), co jednocześnie wyklucza instalowanie innych urządzeń. W związku z tym organ zawiesił przedmiotowe postępowanie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli T. i J. G. Podnieśli, iż planowana instalacja gazowa ma przebiegać w gruncie działki nr "[...]", stanowiącej ich własność, a końcowa jej część w gruncie działki nr "[...]", która jest własnością Skarbu Państwa – bez księgi wieczystej – zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, gdzie jest oznakowana jako "droga". Wskazali, iż w toku postępowania okazało się, że miasto L. nie jest właścicielem działki nr "[...]", lecz jej zarządcą. Jednak zgoda na wykonanie przyłącza gazowego została udzielona przez zarządcę działki nr "[...]" w dniu "[...]". Żalący się zaznaczyli, iż wypełnili wszelkie zalecenia w celu uzyskania pozwolenia na wykonanie przyłącza gazowego. Wskazali, iż to z ich wniosku przed Sądem Rejonowym w D. toczy się postępowanie o zasiedzenie części działki nr "[...]", o wcześniejszym nr "[...]". Podnieśli, że z powodu błędu geodety część działki nr "[...]" została przyłączona do działki nr "[...]" – "droga" (asfalt i chodnik) jako własność Skarbu Państwa, bez uregulowania prawnego, a nr "[...]" został nałożony na działkę nr "[...]" bez podstaw prawnych. Jednakże postępowanie w przedmiocie zasiedzenia może jeszcze długo potrwać, a na dzień dzisiejszy właścicielem działki nr "[...]" jest Skarb Państwa, co potwierdził przez Sądem Rejonowym w D. reprezentant Starostwa Powiatowego. Jednocześnie dodali, iż zakończone postępowanie w sprawie o zasiedzenie części działki nr "[...]", czy to z korzyścią dla wnioskodawców, czy też Skarbu Państwa nie będzie miało wpływu na zainstalowanie w tej części gruntu działki przyłącza gazowego, gdyż i tak pozostawałoby ono w gruncie wnioskodawców lub państwowym. Odnosząc się do pism pełnomocników D. G. przyznali, iż jest on ich synem i że darowali mu dom z działką (nr "[...]"), przy czym wszystkie przyłącza – woda, prąd i gaz biegły do ich budynku mieszkalnego przez tę działkę. W związku z tym, iż syn odciął im wszystkie przyłącza, zostali zmuszeni do ponownego założenia prądu i wybudowania studni, a teraz postanowili przyłączyć gaz. Zaznaczyli, iż D. G. nie jest właścicielem działki nr "[...]", ani jej samoistnym posiadaczem lub spadkobiercą, by mógł użyczać jej części wnioskodawcom. Nie spełnia też warunków, by mógł dokonać zasiedzenia części działki nr "[...]", a w sprawie cywilnej występuje jako uczestnik. Podali, że to właśnie D. G., mimo prowadzonego postępowania, zamontował na części działki nr "[...]" urządzenie do wypompowywania wody ze swojej działki nr "[...]", bez planu, mapki czy pozwolenia, a sprawą tego nielegalnego przyłącza zajmuje się organ nadzoru budowlanego w D. W ich ocenie D. G. chce przejąć część działki nr "[...]" przez zasiedzenie, a swoim działaniem zamierza udowodnić, że ją zagospodarował, jednakże przedstawione w nadesłanym do organu piśmie fakty mijają się z prawdą. Podali, że są starszymi i schorowanymi ludźmi, a podłączenie gazu do budynku rozwiązałoby ich problemy. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że przez zagadnienie wstępne należy rozmieć zagadnienie materialnoprawne, którego uprzednie rozstrzygnięcie jest konieczne do rozstrzygnięcie sprawy głównej. Podano, że Minister Infrastruktury i Budownictwa z tego samego powodu postanowieniem z dnia "[...]" zawiesił postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Wojewody z dnia "[...]" stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem "[...]" przez Powiat D. prawa własności nieruchomości położonej w L., obręb "[...]" miasto L., oznaczonej jako działka nr "[...]" o powierzchni 0,3323ha, zajętej pod drogę publiczną powiatową, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o zasiedzenie wskazanej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji słusznie stwierdził, że zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania wskutek zaistnienia zagadnienia wstępnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w D., do którego żalący się złożyli wniosek o zasiedzenie nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli T. i J. G., domagając się jego zmiany. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w pismach, na które powołują się organy, są sprzeczne, a wręcz nieprawdziwe informacje dotyczące stanu prawnego działki nr "[...]". Wyjaśnili, że zarządca drogi (działki nr "[...]"), którym jest Burmistrz Miasta L. wyraził zgodę na wniosek D. G. na zamontowanie spustu awaryjnego wypompowywania wody deszczowej z działki nr "[...]" w pasie drogowym działki nr "[...]", dokładnie wskazując lokalizację jej montażu. Jednakże przedmiotowe urządzenie zostało wykonane w gruncie działki nr "[...]", z wylotem na chodnik, a nie we wjeździe na posesję z włączeniem do kratki kanalizacyjnej. Nie wykonano żadnej mapki wskazującej na przebieg tego urządzenia w gruncie działki nr "[...]". Wskazano, że D. G. jest właścicielem działki nr "[...]", a skarżący – nr "[...]". Zatem nie będąc właścicielem działki nr "[...]" nie może on wyrażać zgody na jej użyczenie, w tym użyczenie pasa drogowego na zamontowanie przez skarżących instalacji gazowej. Jednocześnie skarżący wskazali, iż przedmiotowe przyłącze gazowe zostało wykonane przez Gazownię w D. na podstawie zgody Burmistrza L. jako zarządcy drogi z dnia "[...]", jednakże korzystanie z gazu nadal jest niemożliwe z powodu zawieszenia postępowania w sprawie rozbudowy instalacji gazowej. Podkreślili, iż przedłożyli organowi pełną dokumentację – projekt, mapkę oraz zgodę zarządcy drogi (działki nr "[...]"). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanej regulacji może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el., 2015). Ponadto organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, publ. w internecie, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym wykazać bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 2108/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r.,sygn. akt II OSK 1570/11). W niniejszej sprawie organy nie wykazały, że rzeczywiście zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Lakoniczne uzasadnienia postanowień zarówno organu I jak i II instancji nie wyjaśniają powodów ich wydania, a tym samym nie pozwalają na zweryfikowanie ich prawidłowości. Podnieść bowiem należy, że organ I instancji podjął swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie okoliczności wskazanych przez uczestnika postępowania, nie czyniąc żadnych ustaleń we własnym zakresie. W związku z tym nie wiadomo, o jaką sprawę sądową chodzi, co jest jej przedmiotem, jakie są strony tego postępowania, a przede wszystkim z jakich względów organ uznał, że rozstrzygnięcie tej sprawy stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej postępowaniu. Ponadto w uzasadnieniu postanowienia organ I instancji – powołując się na pismo uczestnika – wskazał, że toczy się postępowanie administracyjne dotyczące wywłaszczenia, ale także w tym wypadku nie wiadomo, o jakie konkretnie postępowanie chodzi. Organ nie podał przy tym, czy w jego ocenie także wynik postępowania wywłaszczeniowego ma charakter zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie, a jeśli tak – to z jakich powodów. Podobnie organ odwoławczy nie wyjaśnił powodów swojego rozstrzygnięcia. Poza bowiem przytoczeniem orzeczeń sądowych dotyczących kwestii zawieszenia postepowania oraz powołaniem się na postanowienie wydane przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa podjęte w innej sprawie, brak jest wskazania jakichkolwiek okoliczności dotyczących zarówno toczącego się postępowania sądowego, jak i zależności pomiędzy postępowaniem sądowym a postępowaniem w niniejszej sprawie. Natomiast z akt administracyjnych można wywnioskować, iż organy powzięły wątpliwości co do własności jednej z działek, na której planowana jest objęta wnioskiem skarżących inwestycja. Należy jednak zauważyć, iż z akt tych nie wynika, aby aktualnie istniała jakakolwiek wątpliwość co do kwestii własności działki nr "[...]". Nie wiadomo zatem z jakich względów organ uznał, że toczące się postępowanie o zasiedzenie może mieć znaczenie, skoro zasiedzenie jest jedynie stanem faktycznym a nie prawnym. Ponadto decyzja administracyjna odzwierciedla istniejący w dniu jej wydania stan faktyczny sprawy i nie może dotyczyć zdarzeń przyszłych i niepewnych. Podkreślić także należy, że to organ ma obowiązek zebrania materiału dowodowego, a w związku z tym nie może poprzestać na twierdzeniach stron postępowania bez jakichkolwiek ich weryfikacji. Wskazać przy tym należy, że z akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, czy stroną postępowania w niniejszej sprawie jest także J. D.-G. lub jej mąż – D. G., ani też czy J. D.-G. występuje w niniejszej sprawie wyłącznie jako pełnomocnik swojego męża – D.G., czy też także ma swój własny interes prawny. Podnieść także należy, że zgodnie art. 107 § 3 k.p.a. organ winien wskazać w swoim rozstrzygnięciu wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie powyższe wymogi nie zostały spełnione. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie organu odwoławczego oraz poprzedzające je orzeczenie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.