II SA/Ol 947/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Zarządu Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków partycypacji w kosztach budowy sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej oraz gazowej stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zarząd Gminy [...], działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.., dalej u.s.g.), w dniu [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie warunków partycypacji w kosztach budowy sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej oraz gazowej. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy (skarżący) wnioskując o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Zakwestionowanej uchwale zarzucił, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP poprzez zobowiązanie obywateli do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych nie przewidzianych ustawą. Uzasadniając skargę podniósł, że uchwała zawierała regulacje dotyczące podłączenia nieruchomości do projektowanej lub istniejącej sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej nakładając m.in. obowiązek partycypacji w kosztach budowy tych urządzeń w zależności od długości przyłącza. Zgodnie z jej przepisami przyłącze miało być wykonane w ramach realizowanej inwestycji przez Urząd Gminy, a koszt zależeć od długości przyłącza, odnośnie przyłączenia do sieci gazowej o wysokości partycypacji miał decydować Społeczny Komitet Gazyfikacji. Uchwała ta, jako podjęta przed dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie podlegała obowiązkowi opublikowania w odpowiednim publikatorze. Wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż nosi znamiona aktu prawa miejscowego, tzn. posiada cechę ogólności - generalności, abstrakcyjności, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci wodociągowej i urządzeń kanalizacyjnych oraz sieci gazowej. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej oraz gazowej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Jednocześnie żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym (w tym wskazany w chwale art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 2), ani innych obowiązujących przepisów prawa, nie upoważniał zarządu ani rady gminy do ustalania opłat za budowę, czy też przyłączenie do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, czy gazowej. W obowiązującym systemie prawnym nie istniała bowiem podstawa prawna dla rady ani zarządu gminy do wprowadzania jakichkolwiek opłat związanych z podłączeniem do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej oraz gazowej. Tymczasem Zarząd Gminy w [...] w § 1 uchwały określił, że "każdy właściciel (użytkownik) nieruchomości, wyrażający chęć podłączenia nieruchomości do projektowanej lub istniejącej sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej oraz sieci gazowej ma obowiązek partycypować w kosztach budowy tych urządzeń". Powyższe narusza określoną w art. 84 Konstytucji RP zasadę nakładania ciężarów i świadczeń publicznych jedynie w drodze ustawy, albowiem ustawa o samorządzie gminnym - i inne wówczas obowiązujące akty prawne - takiego upoważnienia nie dawały. Wskazał, że zaskarżona uchwała została uchylona zarządzeniem Wójta Gminy [...] z dnia [...], a zatem wywoływała skutki przez ponad 16 lat – [...]. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżący wskazał, że uchwała z dnia [...] rażąco narusza prawo, gdyż nakłada na obywateli obowiązek ponoszenia opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej, wodociągowej oraz gazowej. Zauważyć należy, że wskazana uchwała została uchylona zarządzeniem Wójta Gminy z dnia [...], nie wywołuje w związku z tym obecnie żadnych skutków prawnych. Ponadto, zaskarżona uchwała nie była nigdy w żaden sposób kwestionowana. Większość roszczeń, które mogłyby powstać na skutek uchylenia uchwały przedawniła się, zaś nieprzedawnione opłaty gmina zwróciła na skutek zawartych z mieszkańcami ugód sądowych. Na rozprawie przed Wojewódzkim sadem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 1 marca 2022 r. skarżący podał, że uchwała została podjęta przez niewłaściwy organ oraz błędnie określono moment jej wejścia w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uprawnienia prokuratora do zaskarżania aktów prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem (wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 748/18) i ma charakter samoistny w tym sensie, że wniesienie skargi nie zależy od uprawnień innych legitymowanych podmiotów ani od uczestniczenia w lokalnych procedurach legislacyjnych. W odniesieniu do prokuratora nie obowiązuje wymóg wykazania "naruszenia interesu prawnego" wystarczy powołanie się na naruszenie, według jego oceny, zaskarżonym aktem lub jego pojedynczymi postanowieniami przepisów prawa. Skarga, wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Sąd rozpoznający sprawę podziela również ocenę prawną zaprezentowaną przez stronę skarżącą, w tym, że żaden z przepisów u.s.g. (także wskazany w skarżonej uchwale art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 2 u.s.g.), ani innych obowiązujących wówczas przepisów (również rangi wykonawczej), nie upoważniał zarządu gminy do ustalania opłat za budowę, czy też przyłączenie do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, czy gazowej. Sąd nie podziela natomiast przekonania skarżącego o zaliczeniu zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego. Problematykę ogłaszania aktów prawa miejscowego i tym samym kwestię oceny legalności zaskarżonej decyzji rozpocząć należy o fundamentalnych dla polskiego porządku prawnego konstytucyjnych zasad praworządności oraz demokratycznego państwa prawnego. W najprostszej formule zasada praworządności – art. 7 Konstytucji – wyraża nakaz, by każde działanie organów władzy publicznej, znajdowało oparcie w prawie powszechnie obowiązującym. Zakres stosowania tej zasady obejmuje więc siłą rzeczy również i tę formę działalności organów władzy publicznej, która sprowadza się do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Jednym z wymogów, których spełnienie warunkuje wejście w życie aktów prawa miejscowego, stosownie do postanowień art. 88 ust. 1 Konstytucji, jest ich ogłoszenie. Z formalnoprawnego punktu widzenia ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest więc czynnością konwencjonalną upoważnionego organu państwa, która polega na podaniu treści ustanowionych w nim przepisów do wiadomości publicznej, w przewidzianej w danym systemie prawnym formie prawnej. W konsekwencji, wynikające z ogłoszonych przepisów normy prawne stają się elementem systemu prawa. Ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest zatem nie tylko procedurą, w ramach której uwalnia się informację o dyrektywach kształtujących relacje pomiędzy władzą publiczną a jednostkami, ale również formalnoprawnym etapem procesu kreowania prawa. Prawidłowość ogłoszenia warunkuje więc nie tylko samo wejście w życie aktu prawa miejscowego, ale także uzasadnia fikcję wynikającą z domniemania powszechnej znajomości prawa. Poprawna publikacja prawa miejscowego determinuje realizację kolejnej zasady konstytucyjnej, wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego – zasady jawności prawa. Ogłoszenie aktu prawnego jest zgodne z powołaną zasadą nie tylko wtedy, gdy ujawnia się informację o obowiązującym tekście prawnym, ale jawnym czyni się także sam tekst tego prawa (J. Jabłońska-Bonca, M. Zieliński, Aspekty jawności prawa, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1988, z. 3, s. 41). Jawność (dostępność) tekstu aktu prawnego jest szczególnie istotna w tych wszystkich sytuacjach, gdy akt prawny nakłada na jednostki obowiązki bądź stanowi jedną z podstaw prawnych ich nałożenia. Wydanie przepisów prawa stanowiących substancję norm abstrakcyjnych i generalnych, w oparciu o które można nakładać obowiązki, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek utrzymywania jawności ich treści tak długo, jak długo obowiązują. Abstrakcyjność tych norm pozwala nakładać na ich podstawie obowiązki niejednokrotnie w znacznej odległości czasowej od daty ich uchwalenia. Z tych względów dostępność treści aktu prawnego nie może ograniczać się wyłącznie do przedziału czasu zbliżonego do dnia jego uchwalenia, lecz powinna utrzymywać się tak długo, jak długo na jego podstawie można wiążąco formułować względem jednostek obowiązki. W przeciwnym razie dochodziłoby do sytuacji, w których jednostki podejmowałyby działania, przy zupełnym braku możliwości uświadomienia sobie, że prowadzą one do zawiązania stosunków prawnych z władzą publiczną i to stosunków, których treścią są obciążające je obowiązki prawne. Brak ciągłego utrzymywania jawności treści prawa prowadzi więc do naruszenia zaufania względem władzy publicznej; obywatele byliby zaskakiwani nakładanymi na nich obowiązkami i w konsekwencji czuliby się przez tę władzę oszukani. Zauważyć przyjdzie, że § 10 i 11 inkryminowanej uchwały stanowiły, że "wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy", "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Uchwała ta została podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: u.o.a.n.). Przyjęcie przez ustawodawcę takiej formuły ogłaszania aktów prawa miejscowego w pełni koresponduje z przedstawionymi wymogami konstytucyjnymi. Mieć jednak trzeba na uwadze, że w dniu podjęcia przez Zarząd Gminy [...] uchwały z dnia [...] u.o.a.n. nie obowiązywała. Zastosowanie w tym zakresie miały przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W art. 42 ust. 1 tej ustawy ustanowiono regułę, że przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z jej art. 42 ust. 3 urząd gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych dostępny do powszechnego wglądu w jego siedzibie. Przyjąć należy, że wyrażona w tych przepisach formuła publikacji prawa miejscowego odpowiada rygorom wynikającym z postanowień Konstytucji. W art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określono, w jaki sposób ujawnia się treść nowo uchwalonego aktu, a w art. 42 ust. 3 zadekretowano techniczne warunki utrzymywania tej jawności. Przyjęcie, że uchwała z dnia [...] obowiązuje i że może stanowić podstawę prawną obowiązku partycypowania przez mieszkańców w kosztach budowy urządzeń wymagało więc pozytywnej weryfikacji spełnienia przez nią obu tych rygorów. Akta administracyjne sprawy nie zawierają tymczasem żadnych dowodów potwierdzających fakt rozplakatowania, czy publikacji w prasie lokalnej. Nie pozwalają także twierdzić, że została ona zamieszczona w powszechnie dostępnym zbiorze przepisów gminnych. Za niewystarczające należy w tej kwestii uznać samo postanowienie § 11 przedmiotowej uchwały, w której jedynie deklaruje się, że wejdzie ona w życie z dniem podjęcia, a jej wykonanie powierza się Wójtowi Gminy (§ 10 uchwały). Ponadto, Sąd uznał także, że uchwała z dnia [...] nie spełnia warunku promulgacji bowiem w aktach sprawy nie ma żadnej dokumentacji, która pozwalałaby to twierdzenie ocenić, jako prawdziwe. W tych okolicznościach Sąd stanął na stanowisku, że uchwała Zarządu Gminy [...] z dnia [...] nie została ogłoszona zgodnie z wymogami określonymi w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i tym samym, stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji nie weszła w życie. Reasumując, Sąd podziela argumentację skarżącego, że zakwestionowana uchwała nosi znamiona aktu prawa miejscowego - posiada cechę ogólności, generalności, abstrakcyjności, określa adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, niemniej organ naruszył zasady promulgacji tego aktu. Jak wskazał tut. Sąd w wyroku z dnia 10 sierpnia 2021 r. (sygn. II SA/Ol 355/21) "sam fakt, iż wadliwie wydany akt reguluje materię z zakresu prawa miejscowego, nie powoduje, że staje się on prawem miejscowym, gdyż do tego niezbędne jest podjęcie aktu przez właściwy organ, w granicach kompetencji tego organu, z zastosowaniem wymaganej formy aktu oraz zasad jego promulgacji". Powyższe oznacza, że przepisy zakwestionowanej uchwały nie uzyskały, sensu stricto, przymiotu prawa powszechnie obowiązującego z uwagi na brak jej promulgacji. Z tej też przyczyny Sąd nie stwierdził nieważności skarżonej uchwały, a ograniczył się do stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 94 ust. 2 u.s.g. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji wyroku.