II SA/Ol 948/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia zawiesić postępowanie sądowe. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Izby Skarbowej zezwolił firmie A (dalej jako: "spółka") na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 67 punktach gier na terenie województwa warmińsko-mazurskiego. Pozwolenie to wydane zostało na okres 6 lat, tj. do dnia 25 stycznia 2011r. Pismem z dnia 10 czerwca 2010r. spółka wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej o przedłużenie zezwolenia na okres kolejnych 6 lat. Decyzją z dnia "[...]" r. Dyrektor Izby Celnej odmówił przedłużenia zezwolenia, argumentując, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej jako: "u.g.h.") i zgodnie z art. 138 ust. 1 tej ustawy zezwolenia udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie mogą być przedłużane. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]". Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Ol 67/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił obie powyższe decyzje, wskazując na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 i konieczność dokonania przez organy orzekające oceny czy przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy WE nr 98/34 i podlegały obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej w trybie art. 8 ust. 1 tej dyrektywy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia "[...]", Dyrektor Izby Celnej odmówił spółce przedłużenia zezwolenia. W bardzo obszernym uzasadnieniu organ przekonywał, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie ma charakteru technicznego w rozumieniu powołanej dyrektywy i przez to nie podlegał obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej. W ocenie organu wskazany przepis ustawy o grach hazardowych skutecznie wszedł w życie i obowiązuje, a organ jest nim związany. Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" r. utrzymał w mocy powyższą decyzję, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach w związku z naruszeniem: - art. 120 Ordynacji podatkowej poprzez oparcie rozstrzygnięcia na art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, który w konsekwencji powołanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości uznać należy za bezskuteczny w polskim systemie prawa, - art. 43 Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który stanowi treść protokołu nr 3 do Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez przeprowadzenie przez organ celny niedopuszczalnej wykładni wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012r. (sygn. C-213/11 Fortuna i in.), mimo iż tylko ten Trybunał posiada wyłączną kompetencję w zakresie dokonywania wykładni własnych wyroków. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Trybunał Sprawiedliwości stwierdził w powołanym wyroku, że art. 138 ust. 1 u.g.h. jest potencjalnym przepisem technicznym, który wobec tego wymagać może notyfikacji Komisji Europejskiej, dokonanej podczas wprowadzania takiego uregulowania do wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Zdaniem spółki rozstrzygnięcie to jest jasne, jednoznaczne i wystarczająco precyzyjne i niedopuszczalne jest prowadzenie wykładni w kierunku odbiegającym od sensu i znaczenia rozstrzygnięcia. Takie działanie kwalifikować należy jako wyraźną ingerencję w zasady ustrojowe Unii Europejskiej. Zaznaczono, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma rangę ponadnarodowego sądu prawa wspólnotowego, który dokonując jego wykładni wskazuje prawidłowy sposób jego rozumienia i stosowania, od którego organy i sądy krajów członkowskich zasadniczo nie mogą odstępować. Dlatego próby podważania faktycznie wiążących wytycznych, płynących z przedmiotowego wyroku Trybunału Sprawiedliwości, podejmowane przez organ celny w sprawie niniejszej nie mogą okazać się skuteczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 13 marca 2014r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Podniósł, że organ błędnie przyjął, że przepisy ustawy o grach hazardowych mogły być stosowane mimo braku ich notyfikacji. Podkreślił, że w sytuacji kolizji prawa krajowego z unijnym, to ostatnie ma pierwszeństwo. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Podniósł, iż fakt, że automaty mogą być przeprogramowane nie zmienia w sposób istotny ich właściwości, ponieważ nadal mogą być używane do gier hazardowych tyle, że w kasynach gry. Zaznaczył, że ustawodawca pozostawił okres przejściowy, w którym automaty mogą funkcjonować na dotychczasowych warunkach. Stwierdził, że organ ma obowiązek stosować przepis art. 138 ust. 1 u.g.h., dopóki nie zostanie orzeczona jego niezgodność z Konstytucją. Poinformował, że w stosunku do spółki została ogłoszona w dniu 11 lutego 2014r. upadłość. Pełnomocnik spółki oświadczył, że nie ma wiedzy czy postanowienie o ogłoszeniu upadłości jest prawomocne. Stwierdził, że okoliczność ta nie ma jednak znaczenia, ponieważ upadłość została ogłoszona z możliwością zawarcia układu i pozostawienia dłużnikowi zarządu majątkiem spółki. Działalność spółki jest kontynuowana i nie można mówić o braku podmiotu w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Fakultatywne przesłanki zawieszenia postępowania wymienione są w art. 125 § 1 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a). Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 tej ustawy sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Redakcja tego przepisu wskazuje, że zawieszenie postępowania sądowego w oparciu o wymienioną przesłankę następuje z urzędu a nie na wniosek strony. Jego celowość została natomiast pozostawiona ocenie Sądu i, co do zasady, występuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym). Praktyka sądowa i piśmiennictwo, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, opowiadają się za szerokim rozumieniem pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania" (postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt I FZ 248/09; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II FZ 200/08; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wydanie 4 Lex a Wolters Kluwer business Warszawa 2011, uwaga 4, str. 375; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, wydanie 5 Lexis Nexis uwaga 4 str. 333). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, a celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I FZ 221/08 cytowane w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 18 lutego 2014 r. II GZ 39/14, dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne następującej treści: "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". W ocenie Sądu, powyższe pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zważyć należy, że zarówno w rozpoznawanej sprawie, jak i w sprawie, w której Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował się na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego wystąpiły wątpliwości co do możliwości ograniczenie prawa urządzania gier na automatach tylko w kasynach gry, z uwagi na brak notyfikacji przepisów tej ustawy. Naruszenie obowiązku notyfikacji przepisów technicznych, wynikającego z dyrektywy 98/34/WE, ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego, którego konstytucyjność może być badana wyłącznie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jeżeli w konkretnym postępowaniu sąd poweźmie wątpliwości, że doszło do takiej wadliwości trybu ustawodawczego, może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane i skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. IV KK 183/13 (publ .LEX nr 1409532). W rozpoznawanej sprawie przedstawianie Trybunałowi Konstytucyjnemu kolejnego pytania prawnego Sąd uznał za niecelowe, z uwagi na to, że dokonał tego już Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie akt II GSK 686/13. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 stycznia 2014 r. NSA wyraźnie akcentował, że rozstrzygnięcie kwestii braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych odnosi się w zasadniczej części do zarzutów naruszenia Konstytucji RP, poprzez pominięcie istotnego elementu krajowej procedury ustawodawczej, a także naruszenia zasady wolności gospodarczej. Rozstrzygnięcie zaś tych zagadnień leży w gestii Trybunału Konstytucyjnego i dopiero po jego wypowiedzi w tej materii rolą sądu administracyjnego będzie dokonanie oceny na ile i czy w ogóle wskazane kwestie związane z notyfikacją przepisów ustawy hazardowej mają wpływ na zapadłe przed organni celnymi decyzje. Zatem uznać należało, że odpowiedź na pytane prawne NSA sformułowane w postanowieniu z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 będzie miało wpływ na ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dotyczy ono wprawdzie art. 14 ust. 1 i art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h., ale istotą jego jest wyjaśnienie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją, z uwagi na przebieg procesu legislacyjnego, również innych przepisów tej ustawy, które mogą potencjalnie być uznane za przepisy techniczne. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym a zarejestrowanej pod sygnaturą P 4/14. Zauważyć też należy, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych (problem ten jest dostrzegany w orzecznictwie TK, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11). Niewątpliwie zatem także pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowią same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa. Z tych względów, podzielając wątpliwości NSA wyrażone w wyżej powoływanym pytaniu prejudycjalnym skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności w aspekcie wymogu notyfikowania przepisów ustawy o grach hazardowych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej, a także mając na względzie konieczność rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, doszedł do przekonania, że zawieszenie postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jest uzasadnione aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazywane przez stronę skarżącą w jej wnioskach.