II SA/Ol 951/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. S., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu z dnia "[...]" r., nr "[...]", odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie 8 m2 pasa ul. J. w O. (dz. nr "[...]") w okresie od dnia 16 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2016 r., w celu postoju mobilnej przyczepy gastronomicznej do sprzedaży lodów. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. W ocenie Kolegium sprzeczne z prawem byłoby wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w celu postoju mobilnej przyczepy do sprzedaży lodów, bowiem generalną zasadą wynikającą z art. 39 ustawy o drogach publicznych jest zakaz lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a zezwolenie na takie działania może być wydane jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Decyzja w tym zakresie należy do zarządcy drogi i ma charakter uznaniowy, ale rozstrzygnięcie nie może nosić znamion dowolności. Kolegium oceniło, że organ I instancji wyczerpująco wyjaśnił stronie, że powodem odmownego załatwienia wniosku jest sprzeczność planowanej lokalizacji przyczepy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że miejsce usytuowania mobilnej przyczepy gastronomicznej znajdować miałoby się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr LII/599/09 Rady Miasta z dnia 16 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia "Zmiany miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego otoczenia jeziora U. w O. - rejon D." (Dz.Urz.Woj.Warm.-Maz. z 2009 r. nr 189, poz. 2574). Teren na którym planowane jest usytuowanie przyczepy do sprzedaży lodów oznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 3KD20. Natomiast przepis § 4 ust. 2 rozdziału II tej uchwały stanowi, że w granicach planu wprowadza się zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, za wyjątkiem zaplecza budowy, obiektów wystaw i imprez plenerowych oraz obiektów dopuszczonych ustaleniami § 5 i § 9, w których to brak jest odniesienia do tego rodzaju tymczasowych obiektów budowlanych zlokalizowanych na obszarze oznaczonym symbolem 3KD20. Kolegium wskazało, że mobilna przyczepa gastronomiczna zalicza się do tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013r. poz.1409 ze zm.). S.S., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach w związku z naruszeniem: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez odmowę wydania pozwolenia na zajęcie 8 m2 pasa drogowego przy ul. J. (obecnie K.; 2. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w trakcie postępowania; - art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy i naruszenie obowiązku ochrony praworządności; -art. 7, art. 77, i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, a także przyjęcie, że organ I instancji w sposób prawidłowy i zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zaszła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu autor skargi argumentował, że z treści art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika, aby podstawą odmowy wydania decyzji mogła być kolizja z innymi przepisami prawa miejscowego. Wprawdzie plan zagospodarowania przestrzennego posiada moc powszechnie obowiązującą, jednak nie posiada rangi ustawy i tym samym organ nie jest związany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet gdyby uznać, że organ jest związany ustaleniami m.p.z.p. (czemu skarżący przeczy), to powoływany w decyzji przepis § 4 ust. 2 uchwały nr LII/509/09 Rady Miasta z dnia 16 listopada 2009 r., nie wprowadza bezwzględnego zakazu lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych. Co więcej mpzp na terenach u styku 3KD20, UT9 oraz UT13 – miejsce gdzie skarżący zamierza postawić przyczepę gastronomiczną do sprzedaży lodów, dopuszcza prowadzenie działalności gastronomicznej i handlu oraz lokalizowanie obiektów większych niż przyczepa do sprzedaży lodów, takich jak zaplecze budowy i obiektów wystaw. Poza tym, w ocenie skarżącego, mobilna przyczepa gastronomiczna nie jest tymczasowym obiektem budowlanym albowiem stanowi pojazd bez silnika przystosowany do łączenia go z innym pojazdem. Uwzględniając powyższe, zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem pełnomocnika o braku związania organów przepisami prawa miejscowego. Podniósł, że skoro uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stanowi jedno ze źródeł obowiązującego prawa w Polsce, to winna być stosowana przez organy. Wskazał też, że ustawowa definicja tymczasowego obiektu budowlanego nie wyklucza potraktowania nawet zarejestrowanych przyczep jako kiosków ulicznych, jeżeli zostały one przeznaczone do prowadzenia w nich stałej działalności handlowej w określonym miejscu. Podał, że wyroku z dnia 4 grudnia 2012r. (sygn. akt II OSK 1389/11, publ. LEX nr 1258643) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż przyczepa specjalistyczna przeznaczona i wykorzystywana na cele działalności gastronomicznej jako stacjonarny punkt "małej gastronomii" spełnia pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym warunki do uznania jej za tymczasowy obiekt budowlany. Na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł i wywiódł jak w skardze. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu postoju mobilnej przyczepy gastronomicznej do sprzedaży lodów. U podstaw tego rozstrzygnięcia legło ustalenie, że planowane miejsce posadowienia przyczepy jest objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora U. w O. – rejon D., wprowadzającego na tym terenie zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, za wyjątkiem zaplecza budowy, obiektów wystaw i imprez plenerowych oraz obiektów dopuszczonych ustaleniami § 5 i § 9. Te ostatnie unormowania nie dotyczą wnioskowanego terenu oznaczonego w planie symbolem 3KD20 (drogi publiczne gminne, klasy dojazdowej). § 5 normuje zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz zawiera ustalenia dla terenów zieleni urządzonej, lasu, parku, terenów zieleni naturalnej, istniejących ogrodów działkowych i zieleni izolacyjnej towarzyszącej komunikacji. § 9 obejmuje zaś tereny rekreacyjno-wypoczynkowe urządzonego nabrzeża jeziora U., na którym dopuszczono usługi nieuciążliwe związane z turystyką, sportem i rekreacją, w tym małe punkty gastronomiczne (np. lody, grill) bez zabudowy kubaturowej (powoływany w skardze obszar UT13). Oznacza to, że wnioskowany pas drogowy objęty jest bezwzględnym zakazem lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, za wyjątkiem zaplecza budowy, obiektów wystaw i imprez plenerowych. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wnioskowane przez skarżącego zamierzenie posadowienia mobilnej przyczepy gastronomicznej do sprzedaży lodów, która miałaby stacjonować w jednym miejscu przez okres ponad pięciu miesięcy, objęte jest tym zakazem. Prawidłowo też organy orzekające przyjęły, że mobilną przyczepę gastronomiczną należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany, w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych, na co wskazują przytoczone przez organ II instancji wyroki. Tym samym, wnioskowane zamierzenie, jako sprzeczne z m.p.z.p., nie ma racji bytu. Bez znaczenia jest tutaj okoliczność, że na sąsiednim terenie UT9 i UT13 (usługi turystyki, sportu i rekreacji) dopuszczono punkty gastronomiczne, skoro wniosek dotyczy konkretnej lokalizacji poza tym obszarem. W takim stanie prawnym nie powinien budzić wątpliwości w rozpoznawanej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego konieczny do rozpatrzenia zgłoszonego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Chociaż uznaniu zarządcy drogi ustawodawca powierzył udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to nie może on tego czynić z naruszeniem innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie nim objętym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Taką rangę przyznaje mu wyraźnie ustawodawca w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 2016 r. poz. 778). W związku z tym jest skuteczny erga omnes. Każdy ma obowiązek stosować się do jego ustaleń. W szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być respektowany przez organy administracji publicznej stosujące prawo na obszarze nim objętym, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), także na etapie wydawania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W związku z tym, domagając się zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu postoju mobilnej przyczepy gastronomicznej do sprzedaży lodów w miejscu stykającym się z obszarem UT9 i UT13 (usługi turystyki, sportu i rekreacji), ale znajdującym się poza nim, skarżący bezpodstawnie żąda pominięcia wiążących wytycznych lokalnego prawodawcy, uznając je niesłusznie za bez znaczenia dla rozstrzygnięcia o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Z podanych wyżej przyczyn nie może podlegać uwzględnieniu, akcentowana przez skarżącego okoliczność, że przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie uzależnia rozstrzygnięcia od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowe rozumienie tego przepisu musi bowiem uwzględniać wykładnię systemową i celowościową art. 39 ust. 3 tej ustawy oraz zasadę jednolitości prawa i spójnej jego wykładni. Ponadto, wbrew przekonaniu skarżącego, przepisy te nie przyznają mu roszczenia do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego z tego powodu, że takie zezwolenie uzyskał w poprzednim roku w takim samym stanie prawnym. W toku postępowania skarżący podnosił, że w roku 2015 r. sprzedaż lodów w tym miejscu również z przyczepy mobilnej cieszyła się dużym zainteresowaniem i nie stanowiła zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu. Okoliczności te, jak zasadnie zasygnalizował organ II instancji, nie stanowiły szczególnie uzasadnionego przypadku, który mógłby usprawiedliwić zajęcie pasa drogowego przez skarżącego na wskazany cel. Przy czym w motywach rozstrzygnięcia zasadnie akcentowano głównie sprzeczność zamierzenia z ustaleniami m.p.z.p. Należy zwrócić uwagę na prawidłowe rozumienie omawianych przepisów ustawy o drogach publicznych, które były już niejednokrotnie przedmiotem wykładni sądów administracyjnych i nie ma rozbieżności w tym względzie. Na szczególną uwagę zasługuje przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 312/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, w którym przekonywująco wyjaśniono znaczenie stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisów ustawy o drogach publicznych (u.d.p.). Skład orzekający w pełni podziela poczyniony w wyroku tym wywód, uznając zasadność jego przytoczenia. Zgodzić należy się mianowicie, że przepisy u.d.p. regulujące kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych i zarządzaniem nimi służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 4 pkt 21 ustawy u.d.p., zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy, sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (pkt 8 wskazanego artykułu). Środkiem służącym tej ochronie jest ustanowiony w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; w szczególności (m.in.) zabrania się lokalizacji w pasie obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika więc generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 u.d.p. w odniesieniu do obiektów budowlanych (a do takich zalicza się w tej sprawie przyczepę gastronomiczną do sprzedaży lodów), czy urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wymaga wykazania, że lokalizacja takiego obiektu/urządzenia w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zatem zezwolenie na tę lokalizację oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy jego umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami drogi i ruchu drogowego, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zezwolenie takie ma charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Raz udzielone zezwolenie nie powoduje bowiem, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Zawsze zasadą jest zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu, zatem jej uwarunkowania nie mogą być kształtowane dowolnie, lecz muszą mieścić się ściśle w granicach przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Przepis ten procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą zawsze wiąże i uzależnia zezwolenie od zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia pasa, któremu towarzyszyć musi brać przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ten brak przeciwwskazań jest przesłanką zezwolenia, ale sam w sobie – nawet jak wystąpi – nie przesądza o udzieleniu zgody na zajęcie pasa bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia. Inaczej rzecz ujmując, brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką zezwolenia zarządcy drogi, tj. ubiegający się o zezwolenie nie może oprzeć swojego żądania tylko na jednej podstawie, ale w pierwszym rzędzie musi wykazać szczególnie uzasadniony przypadek lokalizacji obiektu w pasie drogowym, który dodatkowo współgra z zasadami bezpieczeństwa ruchu, tj. nie ma negatywnego wpływu na te zasady. Względy bezpieczeństwa ruchu należy zatem oddzielić od szczególnie uzasadnionego przypadku lokalizowania obiektu w pasie drogowym wskazanego w art. 39 ust. 3 u.d.p. Użyty w art. 39 ust. 3 udp termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został bliżej przez ustawodawcę określony, niemniej jednak nie powinno budzić wątpliwości, że planowanie zamierzenia naruszającego obowiązujący porządek prawny nie może być w ogóle postrzegane w kategorii uzasadnionego przypadku. W warunkach rozpoznawanej sprawy Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze naruszeń przepisów postępowania. Stan faktyczny sprawy od początku był bezsporny, nie wymaga więc uzupełnienia materiału dowodowego. Ponadto, stan sprawy został należycie wyważony i oceniony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w wyroku.