II SA/Ol 955/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany użytku gruntowego oddala skargę. Decyzją z dnia 3 września 2009 r. Starosta G., powołując się na art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i oraz § 68 ust. 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zmienił oznaczenie użytku gruntowego- jeziora "[...]", z "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi- WP" na "grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi – Ws". Organ pierwszej instancji wywiódł bowiem, że pierwotnie jezioro było wodą powierzchniową płynącą, ale w wyniku zastąpienia odpływu z jeziora rurociągiem i zbudowaniu zastawki regulującej wypływ wody, obecnie jest ono wodą powierzchniową stojącą. Po rozpoznaniu odwołań Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. i Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa W., decyzją z dnia 20 października 2009 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że skoro decyzja Starosty G. ustala charakter wód jeziora, to powinna zostać wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Powołane przez organ pierwszej instancji przepisy mogą stanowić podstawę tylko do ujawnienia zmiany w operacie ewidencyjnym. W związku z tym organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić dwa odrębne postępowania administracyjne. Decyzją z dnia 8 marca 2011 r. Starosta G. odmówił zmiany oznaczenia przedmiotowego użytku gruntowego z "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi- WP" na "grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi – Ws". W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wywiódł z treści art. 5 ust. 3 i 4, art. 9 ust. 1 i 13 oraz art. 73 ust. 1 ustawy Prawo wodne, że przepisy o wodach płynących mają zastosowanie do jezior i innych zbiorników wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowym. Natomiast przepisy o wodach stojących stosuje się do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny z ciekami naturalnymi. Wskazał, że ustalenie czy woda powierzchniowa jest wodą stojącą, czy też płynącą, wymaga przeprowadzenia m.in.: obliczeń hydrologicznych, oceny zagadnień i problemów hydrologiczno - meteorologicznych zachodzących na analizowanym zbiorniku wodnym i jego otoczeniu oraz ustalenia czy dany zbiornik posiada dopływy i odpływy. Ustalenia takie zawiera się w ekspertyzie hydrologicznej. Organ pierwszej instancji wskazał, że opinia hydrogeologiczna Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział Morski w Gdyni z grudnia 2007 r. przemawia za przyjęciem stanowiska, że wody jeziora W. mają charakter stojący. Stwierdzono w niej bowiem, że jezioro nie posiada naturalnego odpływu oraz żadnych dopływów powierzchniowych, lecz posiada sztuczne połączenie z istniejącymi stawami hodowlanymi zasilanymi z tego jeziora rowem z urządzeniami piętrzącymi. Od jeziora równolegle do rowu przebiega podziemny rurociąg, który także służy do napełniania stawów i odprowadzania wód do rzeki. Te połączenia powodują, że przedmiotowe jezioro należało sklasyfikować w kategorii śródlądowych wód powierzchniowych stojących. Z wydanej w dniu 21 grudnia 2010 r. przez Wydział Budownictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w G. opinii w sprawie klasyfikacji wód jeziora W. wynika jednak, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie przesądzają jednoznacznie o charakterze przedmiotowych wód. Stwierdzono tam ponadto, że woda płynąca nie traci swojego charakteru tylko ze względu na to, że istniejący odpływ został uregulowany na skutek działalności człowieka. Starosta podniósł również, że z analizy projektu melioracyjnego zadania "[...]" wynika, że w 1982 r. istniał ciek wodny łączący rzekę D. z jeziorem W., a z opisu w opinii hydrologicznej wynika, że wody z jeziora są sezonowo odprowadzane bezpośrednio do wód rzeki D. Stwierdził, że istniejące naturalne połączenia przedmiotowego jeziora (odpływ wód) zostały przekształcone na rurociąg i rów na skutek antropopresji, a zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, takie przekształcenie naturalnego dopływu nie stanowi podstawy do zmiany charakteru płynącej nimi wody. Wskazał też, że w Atlasie Podziału Hydrograficznego Polski z 2005 r. oraz Mapie Podziału Hydrograficznego Polski przedmiotowe jezioro jest określone jako jezioro przepływowe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa W. decyzją z dnia 21 kwietnia 2011 r., po rozpoznaniu odwołania K.H., uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji błędnie powołał się na art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 68 ust. 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit b i pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 1 i 13 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, gdyż te przepisy nie mogą samodzielnie stanowić podstawy prawnej wprowadzenia lub odmowy wprowadzenia zmiany oznaczenia użytku gruntowego do operatu ewidencyjnego. Zgodnie bowiem z § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Natomiast dokumenty, na podstawie których wprowadza się zmiany do ewidencji gruntów i budynków określa § 35 w związku z § 45 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2011 r. Starosta G. ponownie odmówił zmiany oznaczenia przedmiotowego użytku gruntowego z "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi- WP" na "grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi – Ws". W uzasadnieniu organ przytoczył argumentację, którą zawarł już w swojej decyzji z dnia 8 marca 2011 r. Wskazał ponadto, że techniczny charakter ewidencji powoduje, że podmiot kwestionujący jej zapisy nie może doprowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości przez wprowadzenie zmian w ewidencji, gdyż dopiero zmiana tego stanu, w innym przewidzianym przez prawo trybie, powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. W złożonym odwołaniu K.H. zarzucił, że decyzja wydana została na podstawie opinii Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska w Starostwa Powiatowego w G, a jednostka ta nie posiada uprawnień do wydawania tego typu opinii. Jedynym dokumentem, na którym organ pierwszej instancji - zdaniem odwołującego się - mógł oprzeć swoje ustalenia była ekspertyza IMiGW w Gdyni. Odwołujący się stwierdził ponadto, że w projekcie melioracyjnym zadanie "[...]" z 1982 r. nie występuje ciek naturalny w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, gdyż klasyfikacja cieku w tym projekcie dokonana została przez osoby nieuprawnione do wydawania takich opinii. Podniósł również, w regionie istnieje wiele zbiorników wodnych o identycznym charakterze, jak przedmiotowe jezioro, które są wodami stojącym. Z tego też względu należy przedmiotowy zbiornik również zakwalifikować jako woda stojąca lub przeklasyfikować pozostałe zbiorniki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 19 października 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany oznaczenia użytku gruntowego jeziora W. na podstawie opinii hydrologicznej sporządzonej przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział Morski w Gdyni. Wiązało się to bezpośrednio z ustaleniem charakteru wód jeziora W. zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wydział Budownictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w G. w dniu 21 grudnia 2010r. wydał "Opinię merytoryczną w sprawie klasyfikacji wód jeziora W., gm. G.", w której stwierdzono, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie kwestii charakteru wód tego jeziora. Starosta G., mając wątpliwości co do dokumentu sporządzonego przez IMiGW, prawidłowo zatem odmówił zmiany użytku gruntowego z "Wp - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi" na "Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi". Organ pierwszej instancji z uwagi na uproszczony, rejestracyjny charakter postępowania ewidencyjnego, miał bowiem jedynie obowiązek ocenić czy przedłożone dokumenty pozwalają, w świetle ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na dokonanie zmiany w operacie ewidencyjnym, co uczynił. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił ponadto, że kwestionowanie przez stronę aktualnych zapisów oznaczenia użytku gruntowego jeziora W., czyli charakteru wody, wiąże się z podważeniem praw właścicielskich do gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi. W obowiązującym stanie prawnym natomiast żaden z organów administracji państwowej nie posiada kompetencji do rozstrzygania sporów o własność wód, gdyż są to sprawy cywilne, podlegające rozpoznaniu przez sądy powszechne. W złożonej skardze K.H. zarzucił, że przy wydaniu obu decyzji doszło do naruszenia prawa, gdyż na podstawie opinii hydrologicznej sporządzonej przez IMiGW Oddział Morski w Gdyni można było rozstrzygnąć sprawę. Pozostałe opinie zostały sporządzone przez instytucje i osoby nie mające uprawnień do sporządzania takich opinii. Stwierdził ponadto, że organy administracji nie zrozumiały istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzję wydano w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego z dnia 2 lutego 2008 r., którym zwrócił się do Starosty G. o zmianę oznaczenia wód jeziora W. z "Wp - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi" na "Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi". Przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony, co wynika wprost z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. Należało zatem zbadać czy skarżący w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji posiadał przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnić należy, że pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny może wypływać z przepisów ustrojowych, prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, jednakże nie każdy przepis może dawać jednostce ochronę jej interesów prawnych. Dopiero zindywidualizowana analiza przepisów mających zastosowanie w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyduje o uznaniu podmiotu za stronę w tej sprawie. Postępowanie administracyjne dotyczy zatem interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku tego postępowania wydana zostanie decyzja rozstrzygająca o prawach lub obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 259 i nast.). Dodać należy, że od interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Skarżący domagał się zmiany oznaczenia gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Przepisy regulujące prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, w tym dokonywanie zmiany danych zawartych w tych ewidencjach, określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.) i przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków obowiązane są zgłaszać właściwemu staroście, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, tj. właściciel oraz inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych). Ponadto, zgodnie z § 46 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11, tj. właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych oraz osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, ze zm.). Z akt administracyjnych wynika, że skarżący na podstawie umowy z dnia 6 czerwca 1997 r., zawartej z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa, w okresie od 15 kwietnia 1997 r. do 31 grudnia 2011 r., dzierżawił przedmiotowe jezioro. Nie zaliczał się więc on do podmiotów, o których mowa w cytowanych wyżej przepisach, mogących skutecznie zgłaszać zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków lub wnosić o dokonanie aktualizacji danych zawartych w ewidencji. Nie można zatem wywieść interesu prawnego skarżącego z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ponadto, wnosząc o zmianę oznaczenia gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi skarżący, w istocie domagał się dokonania innej klasyfikacji jeziora. Żądanie zmiany klasyfikacji jeziora z wód płynących na wody stojące nie stanowi natomiast zgłoszenia zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Wskazane wyżej przepisy również z tego względu nie legitymowały skarżącego do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem. Podnieść także należy, że przysługujące skarżącemu (w dacie składania wniosku) prawo dzierżawy przedmiotowego jeziora również nie uprawniało do wystąpienia z wnioskiem o zmianę klasyfikacji jeziora. Dzierżawa jeziora jest niezależna od klasyfikacji wód tego jeziora jako wody płynące lub wody stojące. Natomiast, jak już wyżej wskazano, interes prawny musi dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej podmiotu. Wobec tego przysługujący skarżącemu tytuł prawny do przedmiotowego jeziora nie legitymował go do żądania zmiany klasyfikacji jeziora (por. wyrok NSA z dnia 12.01.2011 r., sygn. akt I OSK 436/09). Podkreślić też należy, że umowa dzierżawy łącząca skarżącego z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa zawarta była do dnia od 31 grudnia 2011 r., i w chwili obecnej skarżący nie posiada żadnego prawa do przedmiotowego jeziora. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro skarżący nie posiadał legitymacji do żądania zmiany klasyfikacji użytku gruntowego to prawidłowo, mimo błędnego uzasadnienia, zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zmiany oznaczenia użytku gruntowego jeziora. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skargę należało oddalić.