II SA/Ol 956/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki garażu 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia "[...]" D. i L. B. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zbadanie sprawy nielegalnego wybudowania przez K. i W. D. garażu na działce nr "[...]" w miejscowości Z., obręb B., która przylega do ich działek o nr "[...]". Podali przy tym, że wybudowany garaż uniemożliwia swobodne poruszanie się pojazdów oraz ogrodzenie przez nich swojej posesji. W toku postępowania organ ustalił, że K. i W. D. wybudowali we wrześniu 2006r. garaż typu "blaszak" w miejscowości Z. w gminie L., na działce nr ewidencyjny "[...]", należącej do K. i W. D., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Strony nie zadeklarowały przy tym chęci legalizacji garażu w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - nakazał W. i K. D. wykonanie rozbiórki garażu typu "blaszak" na działce położonej w Z. w gminie L., nr ewidencyjny gruntu "[...]", obręb B. W odwołaniu od powyższej decyzji K. D. podniósł, że nie był świadomy, iż postawienie garażu typu "blaszak" wymaga pozwolenia na budowę. Poinformował również, że D. i L. B., którzy złożyli zawiadomienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie są stronami w postępowaniu i nie powinni otrzymywać korespondencji prowadzonej pomiędzy nim, a organem nadzoru budowlanego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wyrażenie zgody na wystąpienie do Urzędu Gminy o zezwolenie na postawienie przedmiotowego garażu bez legalizacji lub wcześniejszej rozbiórki. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, iż w toku postępowania D. i L. B., którzy zainicjowali postępowanie, nie zagwarantowano prawa do występowania jako strona, co stanowiło naruszenie art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto podniesiono, że organ I instancji naruszył art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie zwrócił się do wójta z zapytaniem o zgodność budowy z planem zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie o podanie, czy dla budowy garażu została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzyskanie stosownej informacji we wskazanym zakresie stanowi zaś podstawę do ustalenia, czy przedmiotowy garaż nadaje się do legalizacji. Pismem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie poinformował K. i W. D. oraz D. i L. B. o wszczęciu postępowania administracyjnego, tym razem wszczynanego z urzędu w sprawie wybudowania garażu bez wymaganego zezwolenia na budowę w miejscowości Z. na działce nr ewidencyjny "[...]", obręb B. W trakcie postępowania organ ponownie ustalił, że K. i W. D. wybudowali we wrześniu 2006r. - bez wymaganego pozwolenia na budowę - garaż typu "blaszak" w miejscowości Z., na działce nr ewidencyjny "[...]", należącej do K. i W. D. Ponadto, pismem z dnia "[...]" Wójt Gminy L. poinformował, iż nie wydano K. i W. D. decyzji o warunkach zabudowy, a miejscowość Z. nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - nakazał W. i K. D. wykonanie rozbiórki garażu typu "blaszak" na działce położonej w Z., gm. L., nr ewidencyjny gruntu "[...]", obręb B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego K. i W. D. nie posiadali prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym brak jest możliwości legalizacji przedmiotowego garażu. W odwołaniu od powyższej decyzji, K. D. ponownie podniósł, że D. i L. B. nie są stronami w postępowaniu i nie powinni być informowani o jego przebiegu. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego potwierdza słuszność zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym powstała samowola budowlana, jak również ostatecznej, w dniu wszczęcia niniejszego postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uniemożliwia legalizację przedmiotowego garażu i obliguje organ do wydania nakazu jego rozbiórki. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – K. D. zarzucił organom obu instancji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący podniósł przy tym, że sporny garaż posiada stosowny certyfikat, co gwarantuje bezpieczne jego użytkowanie. Ponadto, nie jest on obiektem stałym, ponieważ nie stoi na trwałej podstawie – fundamentach, lecz na częściowo wyłożonych kostkach betonowych i nie jest w sposób trwały przytwierdzony do podłoża. Garaż ten jest zatem, w ocenie skarżącego, obiektem czasowego użytku, dla którego ustawienia nie jest konieczne pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Wskazał także, że w sprawie niesłusznie przyznano status strony Państwu D. i L. B. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest konieczne przede wszystkim z uwagi na istnienie podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Wskazany przepis prawa umożliwia wznowienie postępowania administracyjnego w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Podstawę prawną nałożenia przez organy nadzoru budowlanego na K. i W. D. obowiązku rozbiórki garażu typu "blaszak" - położonego na działce nr "[...]" w Z., obręb B. - stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który w zakresie objętym regulacją art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 - na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt P 37/06 - został uznany za niezgodny z Konstytucją w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego zasadniczo zmienia sytuację prawną podmiotów, które wybudowały obiekt budowlany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na terenie, dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzenie procedury legalizacji samowoli budowlanej będzie dopuszczalne jeżeli zostanie udowodnione, że obiekt swym istnieniem nie narusza obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trybunał stwierdził, iż zalegalizowanie samowoli budowlanej może nastąpić po przedstawieniu przez inwestorów między innymi ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, przy czym o wydanie takiej decyzji zainteresowani mogą ubiegać się w każdym czasie, a nie jak dotychczas wyłącznie przed wszczęciem postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i - sama przez się - nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw (co oczywiście nie przeczy obowiązkowi jej uzyskania). Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny zatem przede wszystkim uwzględnić stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w wyroku z 20 grudnia 2007r., sygn. akt P 37/06, a dotyczące warunków dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu, nie może budzić natomiast żadnych wątpliwości fakt, że garaż typu "blaszak" jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo budowlane, którego postawienie wymaga co do zasady uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 7 listopada 2007r., II OSK 1443/06, niepublikowany). Tym samym za nieuprawniony uznać należy zarzut skargi, że ustawienie przedmiotowego garażu nie wymagało pozwolenia na budowę, gdyż nie jest on obiektem stałym, nie stoi na trwałej podstawie – fundamentach, lecz na częściowo wyłożonych kostkach betonowych i nie jest w sposób trwały przytwierdzony do podłoża. Zauważyć należy, że bez znaczenia dla obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę garażu pozostaje kwestia jego związania z gruntem. O tym zaś, kiedy wymagane jest pozwolenie na budowę, czy zgłoszenie decyduje treść art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane. Żadna z przesłanek wymienionych w art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane, zwalniająca od uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia, nie zaistniała w niniejszej sprawie. Nawet gdyby założyć, że przedmiotowy garaż jest obiektem o charakterze tymczasowym, to nie można zaliczyć go do eksponatów wystawowych (art. 29 ust. 1 pkt 25 powołanej ustawy), nie jest też obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 24 powołanej ustawy), jak również obiektem tymczasowym przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 powołanej ustawy). Zatem, postawienie przedmiotowego garażu wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Brak legitymowania się przez inwestora stosownym pozwoleniem obliguje zaś organy nadzoru budowlanego do podjęcia czynności zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, a w razie konieczności także do wydania nakazu jej rozbiórki. Przychylić należy się natomiast do zarzutu skargi, że organy nadzoru, nie wykazały, jakimi przesłankami kierowały się uznając za stronę postępowania Państwa L. i D. B.. W sytuacji, gdy jedna ze stron kwestionuje zasadność udziału innych podmiotów w postępowaniu, organ administracji publicznej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia winien zawrzeć stosowne wyjaśnienia w tym przedmiocie, pozwalające na ustalenie legitymacji procesowej tych podmiotów. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzić wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i uzyskać podstawę do zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że to organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy organy nie mogą przy tym przerzucać na strony postępowania. Zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. W niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy. Na podstawie znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego nie jest bowiem możliwe stwierdzenie, czy D. i L. B. mają prawo do występowania w sprawie jako strony postępowania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wprowadzenie do ustawy pojęcia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego umożliwia precyzyjne zdefiniowanie interesu prawnego osób trzecich (właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości) w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak również legalizacji lub nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jednak w niniejszej sprawie dotyczącej nakazania rozbiórki obiektu budowlanego – garażu zastosowanie ma art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego nie ustaliły jednoznacznie kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiadującej z działką nr "[...]", na której jest posadowiony przedmiotowy garaż typu "blaszak", a szczególnie działki nr "[...]". Składający wniosek o zbadanie legalności wybudowania garażu – D. i L. B. również – poza ogólnym sformułowaniem, że wybudowany garaż uniemożliwia swobodne poruszanie się pojazdów oraz ogrodzenie przez nich swojej posesji - nie wykazali aby posiadali w przedmiotowej sprawie interes prawny lub obowiązek ze względu na swój interes prawny. Organy także nie wyjaśniły dlaczego L. i D. B. uznano za stronę postępowania. Skarżący zaś wielokrotnie w swoich pismach i odwołaniach kwestionował ich legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony. W aktach sprawy brak natomiast dokumentów potwierdzających interes prawny małżeństwa B. w sprawie. Z akt sprawy nie wynika, aby działka, na której został usytuowany garaż, sąsiadowała z nieruchomościami należącymi do małżeństwa B. Graniczy z drogą gminną – działką nr "[...]", działką należącą do skarżącego – nr "[...]" oraz działką oznaczoną nr "[...]", co do której brak ustaleń w aktach sprawy. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych argumentów w tym przedmiocie, jak również stanowiska organu względem zarzutów K. D. podnoszonych w tym zakresie. W związku z powyższym, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, należy przeprowadzić postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem w oparciu o kompletny materiał dowodowy organ winien rozstrzygnąć o istnieniu w sprawie przesłanek określonych w art. 48 lub 49 ustawy Prawo budowlane oraz przedstawić argumenty podjętej decyzji zgodnie z art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.