II SA/Ol 957/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A.D. i B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nieodpłatnego przekazania na własność nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Sekretarz Urzędu orzekł o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz A. i B. D. własności działki oznaczonej nr 118/1 o powierzchni 0,14 ha, położonej we wsi "[...]" w gminie "[...]". W uzasadnieniu wskazano na fakt przekazania na rzecz Skarbu Państwa przez poprzedników prawnych wyżej wymienionych osób w zamian za emeryturę należącego do nich gospodarstwa rolnego, za wyjątkiem znajdujących się na działce nr 118/1 budynków. Pismem z dnia 26 marca 2007r. działający z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru oraz Gospodarki Nieruchomościami zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania mającego za przedmiot stwierdzenie nieważności wymienionej powyżej decyzji. Decyzją z dnia "[...]" znak "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło z urzędu nieważność wspomnianej wyżej decyzji w sprawie nieodpłatnego przekazania na własność A. D. i B. D. nieruchomości o powierzchni 0,14 ha, orzekając, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A. D. Oświadczył, że sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia "[...]"o nadaniu na własność przedmiotowej nieruchomości, powołując się przy tym na art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", znak "[...]" utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]", podnosząc, że uprawnienie, o którym mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach społecznych rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) służyło A. D. i B. D. nie do całej działki nr 118/1 we wsi "[...]" ale tylko do tej części, na której znajdują się budynki będące ich własnością. Do pozostałej części działki, zabudowanej chlewem, uprawnienie przewidziane wyżej powołanym przepisem służyło właścicielowi tego budynku M. T., który z tego uprawnienia nie zrezygnował. Przyznanie zatem A. i B. D. własności całej działki nr 118/1 we wsi "[...]", czyli także gruntu pod chlewem, było w świetle powołanego przepisu niedopuszczalne, co oznacza, że nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. i B. D., wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia "[...]". Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, a nadto naruszenie prawa procesowego czyli art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie, iż decyzja z dnia 27 października 1994r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie wywołała nieodwracalnych skutków. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż ustalenia SKO są błędne. Podkreśliła również, powołując się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006r. (VII SA/Wa1059/05), że nie można zgodzić się z twierdzeniami SKO, jakoby wcześniejsza decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego nie może być takiej sytuacji, że decyzję sprzed wielu lat uchyla się i pozostawia się stan prawny nieruchomości "bliżej nieokreślony". Niezrozumiałym też dla strony skarżącej jest fakt, że w okresie od wydania pierwotnej decyzji do dnia jej uchylenia upłynęło wiele lat. Tymczasem właściciele nieruchomości poczynili szereg nakładów i jest rzeczą niemal niemożliwą właściwe ich rozliczenie. Ponadto zdaniem skarżących, nawet jeśli by uznać, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, to nie można mówić w tej sytuacji o rażącym naruszeniu. Powołują się oni na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1987r. (I SA 1406/86), który określa nieodwracalność decyzji jako "w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot(...) albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa" Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ podniósł, że strona skarżąca nie wyjaśniła na czym polega rzekoma błędna wykładnia art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. Zdaniem SKO rażące naruszenie prawa to przede wszystkim naruszenie oczywiste i takie właśnie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto według tego organu poza sporem jest, że na części działki przekazanej na własność skarżącym decyzją z dnia "[...]" znajduje się budynek, który w chwili wydania tej decyzji nie stanowił własności skarżących lecz innej osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej ustawą p. p. s. a. Kierując się powyższą regułą Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz.53) właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. W przedmiotowej sprawie kwestią bezsporną jest, że A. i B. D. są właścicielami budynków w postaci domu i obory, położonych na działce o nr 118/1 we wsi "[...]". Z analizy akt sprawy wynika ewidentnie, że na wspomnianej wyżej działce znajduje się także chlew, którego właścicielem był w dacie wydania zaskarżonej decyzji i jest obecnie M. T. Nabył on własność chlewu na podstawie aktu notarialnego Nr "[...]" z dnia "[...]". - umowy przekazania gospodarstwa rolnego od A.i N. T. Jak wskazuje tak ustalony stan faktyczny, uprawnienie, o którym mowa w art. 6 wymienionej wyżej ustawy, nie przysługiwało A. D. i B. D. do całej działki. Ich roszczenia były jak najbardziej zasadne, ale tylko do tej części nieruchomości, na której znajdują się budynki będące ich własnością. Do pozostałej części działki, zabudowanej chlewem, uprawnienie przewidziane wyżej powołanym przepisem służyło właścicielowi tego chlewu, a więc M. T., który nie zrezygnował z przysługującego mu przywileju. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 sierpnia 2006r. (II OSK 1136/05, Lex nr 267149), prawo do nieodpłatnego nabycia na własność działki gruntu, na której wzniesione zostały budynki, przysługuje każdemu aktualnemu właścicielowi budynków, niezależnie od tego, czy jest on tą osobą, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983r., czy też jego spadkobiercą. Celem bowiem art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. było zwrócenie właścicielom budynków, działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków. W związku z tym nie można było przekazać własności całej działki gruntu nr 118/1 skarżącym – A. i B. D. Wobec tego nie budzi wątpliwości, iż sporna decyzja wydana została z oczywistym naruszeniem wskazanego przepisu, co też uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Należy zwrócić uwagę, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowią je poważne wady materialnoprawne. Jednocześnie trzeba zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem, a ta wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. W przypadku wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, należy oczywiście pamiętać, że nie każde naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 30 listopada 1999r., V SA 876 /99 – LEX nr 50137). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym bezwzględnie łączy prawo do nieodpłatnego nabycia na własność gruntu z wcześniejszym tytułem własności położonych na tym gruncie budynków, a nie ulega żadnej wątpliwości, że na części nieruchomości jaką skarżący otrzymali na własność, znajduje się budynek należący do M. T. Organ nie był więc władny przekazać skarżącym całego gruntu o powierzchni 0,14 ha oznaczonego numerem 118/1 położonego we wsi "[...]". Mimo braku wskazanych możliwości, Burmistrz Gminy wydał taką decyzję z datą "[...]". Doszło więc w tej sytuacji do rażącego przekroczenia prawa, które nie mogło budzić wątpliwości, ponieważ było oczywiste i niedwuznaczne, a sama decyzja pozbawiła jedną z uprawnionych osób stosownych uprawnień dotyczących prawa własności gruntu. Warto powołać się w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999r. (V SA 1970/98, Lex nr 50195), w którym stwierdzono, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W ocenie Sądu decyzja taka nie mogła być zatem zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa i musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego, a organ po stwierdzeniu jej wadliwości zobligowany był do jej wzruszenia. Nie mają więc racji skarżący, twierdząc, że organ administracji nie był już legitymowany do ingerencji w stosunki własnościowe. W przedmiotowej sprawie bowiem organowi niewątpliwie przysługiwało uprawnienie do wydania decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji, która w sposób rażąco wadliwy ustalała uprawnienia do nieruchomości o numerze 118/1 we wsi "[..]. Należy także zwrócić uwagę na drugie kryterium praworządności wydanych decyzji, a mianowicie na to, czy w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.)., bowiem w przypadku zaistnienia tej przesłanki stwierdzenie nieważności decyzji byłoby niemożliwe. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 1987r., I SA 1406/86, ONSA 1987/2/81). W ocenie Sądu żadne ze wskazanych kryteriów nieodwracalności decyzji nie zostało w rozpoznawanej sprawie spełnione. Nie ulega wątpliwości, iż nie przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, ani podmiot, któremu prawo przysługiwało. Poza tym M. T. w dniu wydania zaskarżonej decyzji nadal pozostawał osobą uprawnioną do nieodpłatnego nabycia własności działki gruntu znajdującej się pod chlewem, na mocy art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. Tym samym należy stwierdzić, że nie wygasła w stosunku do niego instytucja stanowiąca źródło prawa, a skarżący są w błędzie twierdząc, że powołana wyżej ustawa już nie obowiązuje. Skarżący powołując się na nieodwracalność skutków prawnych, wskazali na fakt poniesienia znacznych nakładów na sporną nieruchomość. Ponadto zwrócili uwagę na to, iż są wpisani jako właściciele działki nr 118/1 we wsi "[...]" w księdze wieczystej. Trzeba w tym miejscu wskazać, że nakłady poczynione na nieruchomość nie mogły być oceniane jako okoliczność powodująca zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej, ponieważ podlegają one rozliczeniu w postępowaniu cywilnym i w tym trybie skarżący mogą domagać się ich zwrotu. Natomiast stosownie do art. 5 i 6 ustawy z 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.), ochrona nabywcy nieruchomości obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie, zatem nabycie nieodpłatne nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 października 1995r., IV S.A. 747/94, Wspólnota 1997, nr 7 i wyrok NSA z 5 maja 1999r , IV SA 2316/97, Lex nr 48641). Poza tym wpisy w księdze wieczystej nie mają charakteru nieodwracalnych. Wpis własności ma bowiem charakter deklaratoryjny i może być wykreślony w wyniku odpadnięcia podstawy wpisu. W związku z tym taki wpis nie może być argumentem przemawiającym za nieodwracalnością skutków prawnych decyzji, w stosunku do której SKO stwierdziło nieważność. Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnej wykładni art. 6 powołanej wcześniej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., należy stwierdzić, że skarżący nie wykazali na czym ta błędna wykładnia miałaby polegać, powołując się jedynie ogólnikowo na pogwałcenie art. 7 i 8 kpa poprzez naruszenie ich słusznego interesu i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wzgląd na interes skarżących nie może jednak blokować wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obciążonej ewidentną i poważną wadą prawną. To właśnie pozostawienie tak rażąco wadliwej decyzji w mocy, zmniejszałoby wiarygodność oraz zaufanie do organów i prowadziłoby do usankcjonowania stanu niezgodnego z prawem, a także naruszającego słuszne prawa innych osób. W związku z tym Sąd uznał ten zarzut za bezpodstawny, podkreślając przy tym, że dyspozycja art. 6 wspomnianej wyżej ustawy jest jasna i precyzyjna, a wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości. Skarżący są także w błędzie zakładając, że stwierdzenie nieważności decyzji narusza ich prawo własności do domu i stodoły. Podnieśli przy tym, że na podstawie art. 48 kc, zgodnie z którym – do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, właścicielem budynków jest ten kto jest właścicielem nieruchomości gruntowej. W związku z tym, ich zdaniem zaskarżona decyzja SKO spowoduje utratę przez nich własności gruntów i budynków na nich posadowionych. Należy podkreślić, iż taki pogląd zawarty w skardze jest całkowicie błędny, gdyż prawo A. i B. D. do własności tych obiektów budowlanych jest zupełnie niezagrożone. Nic nie stoi też na przeszkodzie, aby skarżący uzyskali własność gruntu pod ich budynkami na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.