II SA/Ol 961/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi L.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2.orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Pismem z dnia 7 sierpnia 2008r. L.W. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z prośbą o dofinansowanie zakupu nowego samochodu, który jest niezbędny do dowożenia niepełnosprawnego syna A. do lekarza w W. oraz na rehabilitację do W., O. i P. Podała, iż wkład własny wynosi 20% wartości samochodu czyli 6.000 zł. Podała, że w jej czteroosobowej rodzinie dwie osoby posiadają orzeczenie o niepełnosprawności i dwie osoby są poważnie chore. W trakcie aktualizacji wywiadu przeprowadzonego w dniu 1 września 2008r., pracownik socjalny ustalił, iż czteroosobowa rodzina zainteresowanej utrzymuje się z jej renty inwalidzkiej w wysokości 678 zł oraz świadczeń rodzinnych na dzieci w kwocie 365 zł. Rodzina zamieszkuje w domu jednorodzinnym i użytkuje w nim 2 pokoje, ½ kuchni i ½ łazienki. Mąż petentki cierpi na dyskopatię oraz nadciśnienie tętnicze, przebył stan przedzawałowy. Z tytułu swoich schorzeń wystąpił z wnioskiem o uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności. Syn A. (ur. "[...]" 1994r.) jest dzieckiem niepełnosprawnym objętym indywidualnym tokiem nauczania, natomiast syn Damian (ur. "[...]" 1989r.) choruje na przepuklinę żołądkową, kontynuuje naukę w III klasie technikum. Ustalono z wnioskodawczynią, iż oczekuje przyznania zasiłku na zakup samochodu, którego wartość wynosi 34.000 zł, w związku z czym 20 % jej udział własny stanowi 6.800 zł i w takiej wysokości oczekuje pomocy. W sporządzonej ocenie sytuacji rodziny wnioskodawczyni po przeprowadzonym wywiadzie, pracownik socjalny oraz Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. zwany dalej w skrócie: Kierownikiem GOPS w M. odmownie zaopiniowali załatwienie wniosku. Podniesiono w tym zakresie, iż mąż petentki nie jest zarejestrowany w PUP. Wnioskodawczyni nie potrafi udokumentować wyjazdów do W., O. i P. w związku z leczeniem syna A. Wyjeżdżając na rehabilitację z synem do G. petentka może skorzystać z komunikacji PKS. Nie są konieczne wyjazdy do lekarza pierwszego kontaktu do W., ponieważ w M. przyjmuje lekarz pierwszego kontaktu. Syn A. jest samodzielny, jeździ na rowerze po drogach publicznych bez opieki dorosłej osoby. W rodzinie obecnie są dwa samochody osobowe. Sprzedając dwa samochody petentka może pokryć koszt własny zakupu nowego samochodu. Od miesiąca października 2008r. Gmina będzie dysponować samochodem ze środków PFRON, z którego będą mogły korzystać osoby niepełnosprawne. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Kierownik GOPS w M., działając z upoważnienia Wójta Gminy, odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego specjalnego w związku z brakiem środków finansowych w budżecie gminy na 2008r. na zadania własne jakimi są zasiłki celowe i celowe specjalne – ww. forma pomocy nie jest udzielana. Wyjaśniono, iż świadczenie w formie zasiłku celowego nie jest publicznym prawem podmiotowym, nie musi być przyznawany nawet w przypadku spełnienia wymogów do jego otrzymania. Organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy lecz nie jest do tego zobowiązany, działa w ramach uznania administracyjnego. Zasiłek nie musi być przyznawany, nawet w przypadku spełnienia wymogów do jego otrzymania. Od decyzji tej L.W. wniosła odwołanie. Po wniesionym odwołaniu organ I instancji w dniu 15 września 2008r. wezwał wnioskodawczynię do dostarczenia dokumentów potwierdzających zakup samochodu oraz wysokość kwoty wkładu własnego, ponadto udokumentowanie zaświadczeniami wyjazdów na leczenie i rehabilitację w 2008r. z synem A. Z przedłożonych przez L.W. w dniu 16 września 2008r. dokumentów wynika, iż w dniu 5 września 2008r. mąż wnioskodawczyni kupił samochód osobowy, który w 80% został sfinansowany ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Nabywca zaś obowiązany był uiścić w terminie do 12 września 2008r. kwotę 7000 zł. Wnioskodawczyni dostarczyła też zaświadczenie wystawione przez lekarza rodzinnego, iż A.W. wymaga leczenia w ośrodkach w W., O. i P. oraz zaświadczenie wystawione przez Ośrodek Rehabilitacyjno – Edukacyjno - Wychowawczy Polskiego Stowarzyszenia na Rzecz Osób z Upośledzeniem Umysłowym Koło w G., potwierdzające uczęszczanie syna A. na konsultacje i terapię prowadzone przez fizykoterapeutę i lekarza rehabilitacji. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej podnosząc, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany m.in. specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ wskazał, że z zacytowanego przepisu jednoznacznie wynika, iż zasiłek celowy specjalny może być przyznany jedynie w sytuacji, gdy dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe rodziny wynoszące 351 zł, zaś w niniejszej sprawie dochód na osobę w rodzinie wynosi 260,75 zł. Wobec tego stronie nie może być przyznany zasiłek ceowy specjalny bez względu na argumenty podniesione przez organ I instancji, gdyż rodzina uprawniona jest do "zwykłej’ formy pomocy nie zaś "szczególnej". Na te decyzję L.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc, iż postanowiła kupić samochód, gdyż jej syn wymaga częstej rehabilitacji i badania przez lekarzy specjalistów w W., O. i P. Skarżąca zarzuciła, że organy nie zapoznały się z problemami jej rodziny. Wskazała, że dochód jej czteroosobowej rodziny to 1100 zł miesięcznie, dlatego na zakup samochodu zmuszona była zaciągnąć kredyt. Ponadto nie zgodziła się z twierdzeniem, że w budżecie Gminy M. nie ma środków na realizację zasiłków celowych. Z ustaleń skarżącej wynika bowiem, że w roku 2008 na GOPS w M. przeznaczono 2.122.676 zł, z tego na świadczenia społeczne 128.000 zł. Nie rozumie dlaczego w Gminie nikt nie chce pomóc chorym dzieciom, od wielu lat dzieci niepełnosprawne są gorzej traktowane niż "psy w schroniskach", bowiem na psy w 2007r. przeznaczono środki w wysokości 24000 tyś., natomiast na dzieci niepełnosprawne jedynie 3000 tyś. Nadto podniosła, iż skoro brakuje środków na pomoc społeczną to z jakich środków w 2008r. radni podnieśli swoje diety oraz pensję wójtowi. W jej rodzinie znajdują się dwie osoby z orzeczonym stopniem niepełnosprawności oraz dwie osoby, które także wymagają długotrwałego leczenia, jednakże rodzina z kwoty 260,76 zł miesięcznie nie jest w stanie się utrzymać i zaspokoić niezbędnych potrzeb. Podniosła, iż w przeciągu 14 lat z ośrodka pomocy społecznej otrzymała jedynie pięć razy pomoc na łączną kwotę 1100 zł, dlatego też z uwagi na obecną trudną sytuację materialną i rodzinną wniosła o dogłębne zbadanie sprawy środków finansowych oraz sposobu ich rozdysponowania przez ośrodek pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś § 2 tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 134 ustawy ppsa. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Podkreślić należy również, iż stosownie do art. 133 § 1 ustawy ppsa. Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, bowiem stan faktyczny sprawy ocenia na podstawie przekazanych mu akt sprawy administracyjnej. Jedynie w oparciu o art. 106 § 3 ustawy ppsa. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na kryterium legalności wskazuje, iż wniesiona skarga jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy ppsa. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy orzekając w przedmiocie zgłoszonego wniosku o dofinansowanie zakupu samochodu nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny o jakie świadczenie wystąpiła zainteresowana, czy o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego czy okresowego oraz czy wystąpiła w ogóle z prośbą o przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego specjalnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego był wniosek o dofinansowanie zakupu samochodu, który według oświadczenia skarżącej jest jej niezbędny do dowożenia niepełnosprawnego syna na badania i rehabilitację. Organy orzekające w sprawie zakwalifikowały ten wniosek jako żądanie przyznania zasiłku celowego oraz zasiłku celowego specjalnego. Sprawa dotycząca przyznania zasiłku celowego jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego (sygn. akt II SA/Ol 964/08). Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest natomiast kontrola legalności decyzji w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego. Stosownie do art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Słusznie podnosi Kolegium w skarżonej decyzji, iż z uwagi na treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy specjalny jest świadczeniem przyznawanym jedynie w przypadku, gdy rodzina dysponuje kryterium dochodowym przekraczającym kryterium dochodowe dla takiej rodziny. Poza sporem pozostaje w tej sprawie natomiast okoliczność, iż rodzina skarżącej nie dysponuje kryterium dochodowym, które przekraczałoby dopuszczalne kryterium dochodowe tej rodziny, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi 351 zł, gdyż miesięczny dochód rodziny na jej członka wynosi 260,75 zł. Sporna, nie wyjaśniona w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w tej sprawie pozostaje natomiast kwestia, czy skarżąca w ogóle o taką formę pomocy wystąpiła. Z jej wniosku złożonego w dniu 7 sierpnia 2008r. wynika jedynie, iż oczekuje dofinansowania do samochodu osobowego, który jest niezbędny jej rodzinie dla syna A. Z tak skonstruowanego wniosku wcale nie wynika, aby skarżąca wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Także w trakcie sporządzonej aktualizacji wywiadu w dniu 1 września 2008r. nie ustalono, aby skarżąca wystąpiła o zasiłek celowy specjalny. Z zasady oficjalności postępowania administracyjnego uregulowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego wynikają określone konsekwencje, miedzy innymi to, iż postępowanie w przedmiocie określenia uprawnień strony jest wszczynane co do zasady na wniosek zainteresowanej osoby - art. 61 § 1 Kpa. Wprawdzie zasada powyższa doznaje ograniczenia na gruncie ustawy o pomocy społecznej, zgodnie bowiem z art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Wyłom od tej zasady przewidziany został w ust. 2 tego przepisu, z którego wynika, iż pomoc społeczna może być udzielana z urzędu. W sytuacji wszczęcia postępowania z urzędu na gruncie ustawy o pomocy społecznej brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, gdyż organ z urzędu może jedynie przyznać pomoc. Jeżeli natomiast organ pomocy społecznej z urzędu inicjuje postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania określonego świadczenia, a następnie odmawia jego przyznania to dla takiego działania organu brak jest podstawy prawnej w ustawie o pomocy społecznej. Zgodzić należy się z tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2005r. sygn. Akt II SA/Lu 173/05, niepublikowany, iż wykładnia art. 102 ustawy o pomocy społecznej, tak logiczno - językowa, jak również systemowa i funkcjonalna, zwłaszcza, gdy w tym kontekście odnieść się do przepisów art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, jak również art. 100 obligującego organy administracji publicznej do kierowania się miedzy innymi przesłanką dobra osób korzystających z pomocy społecznej, iż celem postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu na gruncie ustawy o pomocy społecznej, może być tylko i wyłącznie udzielanie pomocy społecznej. Ponad wszelką wątpliwość, nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie z urzędu postępowania zmierzającego do odmowy udzielenia pomocy społecznej. Skoro natomiast w rozpoznawanej sprawie nie wynika, czy postępowanie to prowadzone jest na wniosek strony, czy też z urzędu, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy winien ustalić tę podstawową okoliczność dla merytorycznego rozpoznania sprawy. Stosownie bowiem do art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji podejmują wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. To na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością (art. 7 i 77 kpa). Przy czym obowiązek ten dotyczy nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ale również wyjaśnienia o jaką formę pomocy się ubiega. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych tej sprawy nie wynika, aby kwestia ta była przedmiotem wyjaśnienia przez organ I instancji, jak również organ odwoławczy, który nie ustalił faktycznej treści żądania skarżącej co do formy świadczenia, o które się ubiega. Kolegium podzieliło w tym zakresie stanowisko organu I instancji, iż strona wystąpiła także o zasiłek celowy specjalny, choć z zebranych materiałów nie wynika aby z takim żądaniem wystąpiła skarżąca. Jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990r. sygn. akt I SA 367/90, niepublikowany). Niepodjęcie przez Kolegium czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia treści żądania skarżącej, czy wystąpiła o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego, ma istotne znaczenie dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia, stanowi zatem naruszenie przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. Powyższe oznacza, że Kolegium jako organ ponownie rozpatrujący sprawę w jej całokształcie zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.