II SA/Ol 962/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. Ż. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. W dniu "[...]" Burmistrz "[...]" wydał zarządzenie nr "[...]" w sprawie udostępnienia informacji publicznej przez Urząd Miejski w "[...]". Jako podstawę prawną wydanego zarządzenia wskazał art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako ustawa: o s.g.). W § 1 ust. 1 zarządzenia wskazano, że jego wykonanie powierza się kierownikom wydziałów i pracownikom na stanowiskach samodzielnych. Natomiast w § 2 zarządzenia wskazano, że za udostępnienie informacji publicznej przetwarzanej na wniosek pobierana jest opłata, a w § 3 określona została wysokość opłat za przygotowanie informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku o jej udostępnienie. W dniu "[...]", po uprzednim wezwaniu Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa, I. Ż., powołując się na art. 101 ustawy o s.g. oraz art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia wydania opisanego wyżej zarządzenia z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż Burmistrz nie udzielił odpowiedzi na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym to wykazał, iż zakwestionowane zarządzenie jest aktem o charakterze generalnym, a podane w nim przepisy prawne nie dawały organowi uprawnień do takich czynności, jak wydanie aktu w przedmiocie pobierania opłat za udzielenie informacji publicznej. Ponadto, zdaniem skarżącego działanie organu godzi bezpośrednio w jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie. Argumentował, iż zarządzenie zostało wydane w ramach działań kierowniczych, nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących, bowiem nie jest kierowane nie do mieszkańców gminy, a do pracowników samorządowych wykonujących zadania własne gminy. Dodał, iż skarżący nie wykazał naruszenia inkryminowanym aktem własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Ponadto, art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej daje podstawę do ustalenia przez organ wykonawczy gminy kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej w formie określonej przez wnioskodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie Burmistrza "[...]" w sprawie udostępnienia informacji publicznej przez Urząd Miejski w "[...]". W myśl art. 101 ustawy o s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem skargi opartej o przywołany przepis prawa Sąd weryfikuje przesłanki jej dopuszczalności. Zatem Sąd w pierwszej kolejności bada, czy przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, czy sprawę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy legitymuje się on interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały i czy interes ten został naruszony. Z akt sprawy wynika, że skarżący dopełnił warunku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem skarga została wniesiona w terminie przewidzianym w obowiązujących przepisach, po prawidłowym uprzednim wyczerpaniu koniecznego trybu poprzedzającego wniesienie skargi tj. wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego (art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ustawy o s.g. por. uchwałę NSA z 2 kwietnia 1997r., sygn. II OPS 2/07). Zatem należało w następnej kolejności rozważyć, czy zarządzenie będące przedmiotem zaskarżenia jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tylko bowiem pozytywne ustalenie w tym zakresie warunkuje dopuszczalność skargi. Przechodząc do rozważenia tej kwestii wskazać należy, iż ustalenie znaczenia ustawowego wyrażenia "sprawa z zakresu administracji publicznej" nierzadko napotyka na znaczne trudności, a to głównie z tej przyczyny, iż ustawodawca nie stworzył definicji legalnej tego pojęcia. Przyjdzie zauważyć, że zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie, nie ma jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie uchwał czy zarządzeń organów gminy podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach nie mających takiego charakteru. Na powyższe zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994r., sygn. akt W 10/93 (OTK 1994, cz. II, poz. 46). W piśmiennictwie powszechne jest również przekonanie, że wypracowanie precyzyjnej, szczegółowej i poprawnej terminologicznie definicji pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej nie jest możliwe. Zasadniczo przyjmuje się szeroką interpretację tego pojęcia, podkreślając konieczność wiązania go z przedmiotem uchwały (lub zarządzenia) organu gminy, a nie wyłącznie ze sferą prawną skarżącego, co zauważył także Trybunał Konstytucyjny w powołanej wyżej uchwale. Należy jednocześnie zauważyć, że uchylona ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w art. 20 ust. 3 precyzowała, iż przez pojęcie "sprawy z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwione przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Obowiązująca natomiast obecnie ustawa p.p.s.a. nie zawiera takiej definicji, stąd interpretacja tego pojęcia może stwarzać dużo większe trudności niż poprzednio (w tym świetle odwoływanie się do orzecznictwa sprzed daty wejścia w życie ustawy p.p.s.a. nie może być miarodajne). Przyjąć zatem należy, że istnieje kategoria uchwał i zarządzeń organów gminy, które nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o s.g., gdyż w przeciwnym razie należałoby odmówić ustawodawcy racjonalności rozwiązania przyjętego w tym przepisie. Taki charakter posiadają znane w literaturze przedmiotu tzw. akty kierownictwa wewnętrznego, które nie są skierowane na zewnątrz, a ich adresatami są podmioty mieszczące się w wewnętrznej strukturze organizacyjnej gmin, przez co wyłączona jest dopuszczalność skargi na te akty. W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie jest takim aktem, tj. aktem kierownictwa wewnętrznego. Zarządzenie to jest bowiem skierowane do kierowników wydziałów i pracowników na stanowiskach samodzielnych, którym powierzono jego wykonanie i nie zostało skierowane na zewnątrz. Jest to akt wewnętrznego zarządzania "kierownika" jednostki organizacyjnej, z którego nie wypływają żadne obowiązki ani uprawnienia dla podmiotów zewnętrznych. Stanowi on swego rodzaju instrukcję obliczania opłat za udostępnienie informacji publicznej przez jednostki pozostające w strukturze organizacyjnej urzędu obsługujące organ jakim jest Burmistrz. Zauważyć natomiast trzeba, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje procedury gwarantujące skuteczną ochronę prawnych interesów osób w zakresie ustalenia opłat w związku z realizacją ich indywidualnego wniosku o udostępnienie informacji w sposób i w formie w nim określonych. Zatem żaden podmiot wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej nie został pozbawiony prawa do kwestionowania zasadności ustalenia opłaty oraz jej wysokości w jego indywidualnej sprawie, z prawem do sądu włącznie (art. 15 tej ustawy oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - vide: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 581/07, publik: Lex nr 357786). W tej sytuacji skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 4