II SA/Ol 962/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej – Burmistrza Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasad naboru i działania Rady Kobiet oddala skargę. Burmistrz Miasta "[...]", działając na podstawie art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r., poz. 994 z późn. zm.), wydał w dniu "[...]" zarządzenie Nr "[...]" w sprawie zasad naboru i działania Rady Kobiet (dalej: zarządzenie o powołaniu). W treści aktu określono zadania Rady, termin i zasady powoływania i zgłaszania do udziału w pracach tego podmiotu, strukturę organizacyjną, czas kadencji członków Rady, jak również warunki utraty członkostwa w powołanej Radzie. Rozstrzygnięciem nadzorczym z "[...]" Wojewoda (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 506, dalej : u.s.g.), stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta "[...]" w sprawie zasad naboru i działania Rady Kobiet. W ocenie organu nadzoru art. 31 u.s.g. nie może stanowić podstawy dla wydanego zarządzenia, gdyż przepis ten jest upoważnieniem ustawowym w ściśle określonych ramach prawnych do podejmowania przez organ wykonawczy czynności w zakresie reprezentowania gminy. Podniesiono, że zgodnie z art. 7, art. 16 ust. 2, art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy jednostek samorządu terytorialnego są zobligowane do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego unormowanej art. 2 Konstytucji RP. Powszechnie prezentowany jest pogląd, że należy odróżnić prowadzenie spraw gminy od jej reprezentowania. Prowadzenie spraw gminy odnosi się do sfery stosunków wewnętrznych, obejmuje akty zarządzania i kierowania, które są niezbędne do funkcjonowania gminy i realizowania jej zadań. Prawo reprezentowania zaś oznacza kompetencję do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa zakresu przysługującej wójtowi, burmistrzowi reprezentacji, jednak należy przyjąć, że chodzi o reprezentację gminy zarówno w sferze publicznoprawnej (ustrojowej), jak i cywilnoprawnej, a w obrębie tej należy uznać, że prawo to rozciąga się i na czynności sądowe i pozasądowe. Prawo reprezentowania gminy obejmuje więc postępowanie przed wszelkimi sądami i organami administracji w sprawach, w których stroną jest gmina, jak też również postępowanie arbitrażowe w stosunkach międzynarodowych oraz wszelkie działania prawne związane ze składaniem oświadczeń woli - art. 46 ust. 1 u.s.g. Tym samym przepis ten nie uprawnia organu wykonawczego gminy do wydawania zarządzeń mających charakter władczy i publicznoprawny. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miejska - Burmistrz Miasta "[...]" (dalej: Burmistrz) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się uchylenia w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu podniósł, że organ nadzoru zarzuca zakwestionowanemu zarządzeniu naruszenie art. 31 i art. 91 u.s.g. Wskazał, że art. 31 u.s.g. uzupełnia sferę kompetencji wójta między innymi o kierowanie bieżącymi sprawami gminy. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "bieżące sprawy gminy", jednak w oparciu o wykładnię gramatyczną i systemową należy uznać, że pojęcie to obejmuje sprawy codzienne, powtarzalne, aktualnie dotyczące gminy i wymagające szybkiego załatwienia z wyłączeniem tych, które są zastrzeżone do właściwości rady gminy lub obejmują uprawnienia o charakterze stanowiącym (nie mieszczą się w sferze wykonawczej). Biorąc pod uwagę obecny ustrój gminy, w którym wójt zastąpił kolegialny organ wykonawczy, zakres kompetencji wójta, rozproszony w poszczególnych przepisach ustawy o samorządzie gminnym oraz innych ustaw, należy rozpatrywać łącznie. Umożliwia to pełną oceną zadań i kompetencji powierzonych organowi wykonawczemu gminy. W tym kontekście komentowany przepis, ze względu na użycie przez ustawodawcę nieostrego i szerokiego pojęcia, stanowi raczej ogólną normę kompetencyjną, upoważniającą wójta do działania w sytuacji, gdyby na taką możliwość nie wskazywały inne przepisy odnoszące się do sfery wykonawczej. Podniósł, że wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej wśród mieszkańców gminy powinno być ukierunkowane na samorząd terytorialny, aktywizację społeczności lokalnej. Władze gminy powinny zapewniać głos społeczności lokalnej mówiącej o swoich problemach i słuchać tego głosu. Zgodnie z art. 5b u.s.g. gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym min. młodzieży (a w następnym artykule ustawy jest mowa o seniorach). Pytanie brzmi, czy nie dotyczy to innych grup społecznych. Odpowiedź jest oczywista - dotyczy wszystkich mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy sąd administracyjny bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu administracyjnego w aspekcie przepisów administracyjnego prawa materialnego określających prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. Wskazać pozostaje na zapis art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 148 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W pierwszej kolejności podkreślić pozostaje, że uprawnienia Wojewody do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych wynikają z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, przy czym organem nadzoru nad tą działalnością samorządu terytorialnego jest m.in. Wojewoda (ust. 2). Powyższa zasada nie narusza zapisanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwala lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Jeżeli zatem przepisy gminnego aktu prawnego pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi, wówczas ma miejsce istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też w piśmiennictwie powszechnie uznaje się, iż sprzeczność z prawem uchwały/zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje organu do podejmowania uchwał/zarządzenia, podstawy prawnej podejmowania uchwał/zarządzenia, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z 11.02.1998r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; wyrok WSA w Gliwicach z 1.10.2010r. sygn. III SA/Gl 2083/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza powyższe, że treść aktu prawnego podejmowanego/wydawanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego gminy, nie może wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania określonego aktu. W przypadku, gdy zarządzenie organu wykonawczego gminy jest sprzeczne z prawem, organ nadzoru korzysta z posiadanych uprawnień przewidzianych w art. 91 ust. 2 u.s.g. tj. stwierdza nieważność takiego zarządzenia w całości lub w części, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, a dopiero następnie zbadanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tego zarządzenia (por. J. Zimmermann: Elementy Procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Nadto z istoty kontroli Sądu wynika, że przy ocenie zarządzenia należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego wydania. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowane zarządzenie było wadliwe w stopniu kwalifikowanym. Przede wszystkim należało wziąć pod uwagę podstawę prawną wydanego zarządzenia, w której organ gminy (Burmistrz) - dla uzasadnienia prawnego powołania Rady Kobiet przy Burmistrzu, jako organu o charakterze opiniodawczym i konsultacyjnym - powołał art. 31 u.s.g. Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do wyjaśnienia, czy wydane zarządzenie z "[...]" było działaniem w ramach upoważnienia ustawowego uprawniającego organ wykonawczy gminy do powołania Rady Kobiet oraz ustalenia zasad naboru i działania tego podmiotu. W ocenie organu nadzoru takiej kompetencji organ wykonawczy nie wskazał w zarządzeniu, jak też taka podstawa prawna nie istnieje w przepisach obowiązującego prawa, któremu to stanowisku oponuje Burmistrz Miasta. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, organ nie jest również upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawnego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Za wadliwy należy uznać nie tylko akt normatywny podjęty z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również taki, który takiego upoważnienia nie realizuje. Podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta "[...]", powołującego do życia wskazany organ, jest istotne naruszenie prawa - art. 91 ust. 1 u.s.g. W myśl art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z kolei art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują m.in. sprawy wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. Z powołanych przepisów nie sposób wyprowadzić kompetencji organu wykonawczego gminy do wydania zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia. Określone w art. 31 u.s.g. upoważnienie do kierowania bieżącymi sprawami gminy oraz upoważnienie do reprezentowania jej na zewnątrz wespół z regulacją ustrojową z której wynika, że do zadań własnych gminy (w tym zadań własnych, o których mowa m.in. w art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g.), nie może stanowić samoistnej (wystarczającej) podstawy prawnej do powołania Rady Kobiet w Gminie, jako organu o charakterze opiniodawczym i konsultacyjnym. Takim przepisem dla organu wykonawczego gminy z pewnością nie jest art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g., gdyż stanowi on normę o charakterze zadaniowym, nie zaś kompetencyjnym i sam w sobie nie może być podstawą żadnych działań władczych organu gminy, w szczególności podstawą powołania przez organ wykonawczy gminy nowego organu konsultacyjnego i opiniodawczego. W tym miejscu wskazać pozostaje, że w odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego (osób fizycznych i osób prawnych) organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile podmioty prywatne mogą więc czynić wszystko czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala (zob. wyrok NSA z dnia 27.09.2017r., sygn. akt I OSK 1066/17, dostęp. CBOSA). Zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 30.09.1992 r. sygn. akt SA/Gd 1008/92, ONSA 1993 nr 2 poz.51). W działaniach tych jednostek nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" (P. Dobosz (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007r., s. 103). Nadto w rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga, że kompetencja do realizacji zadań gminy dotyczących wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży - w szczególności poprzez tworzenie młodzieżowych rad gminy, czy rad seniorów - została przez ustawodawcę powierzona explicite radom gmin, a nie organom wykonawczym gmin. Zgodnie bowiem z art. 5b i 5c u.s.g. to rada gminy na wniosek zainteresowanych środowisk może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy, czy rady seniorów mającej charakter konsultacyjny (art. 5b ust. 2, art. 5c ust. 3 u.s.g.). Brak jest natomiast jakiejkolwiek podstawy prawnej do tworzenia rady kobiet jako organu opiniodawczego i konsultacyjnego w gminie na podstawie uprawnienia organu wykonawczego do kierowania bieżącymi sprawami gminy czy reprezentowania gminy na zewnątrz. Już tylko z tego względu, że w przypadku, gdyby ustawodawca dostrzegł taką potrzebę i dopuścił możliwość powołania takiej rady, z uwagi na działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej, to kompetencja do powołania takiej jednostki została by zapewne przekazana jako uprawnienie dla rady gminy, nie zaś dla jej organu wykonawczego. Nadto jak już wskazano wyżej w oparciu o art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zaś samodzielność organów gminy istnieje wyłącznie w granicach ustanowionego prawa, do którego posiadają kompetencję. W rzeczonej sprawie, Burmistrz zarządzeniem z dnia ‘[...]" powołał nowy organ o charakterze opiniodawczym i konsultacyjnym, przy czym wszelka regulacja w zakresie zasad naboru i działania tego organu pozostaje poza jakąkolwiek możliwością kontroli w zakresie jej zgodności z prawem, bowiem brak jest jakiejkolwiek normy prawa w oparciu o którą można by dokonać kontroli legalności takiego aktu o utworzeniu i powołaniu wskazanej rady kobiet. W doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, że istotą samorządu jako odrębnego podmiotu publicznego w państwie jest jego samodzielność (M. Masternak-Kubiak, Komentarz do art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LEX wydawnictwo elektroniczne). Samodzielność jednostek samorządu dotyczy wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność danej jednostki, a także zadań zleconych i polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw. Ustrojowa samodzielność samorządu terytorialnego nie jest zasadą absolutną, gdyż jej ramy wymagają określenia ustawowego. Zważywszy jednak na nadrzędny charakter tej zasady, ustawodawca "zwykły" nie może wprowadzać ograniczeń dowolnych i w pełni uznaniowych. W niniejszej sprawie nie zaistniała jednak jakakolwiek sytuacja, w której można by stwierdzić okoliczność naruszenia samodzielności samorządu, a wręcz przeciwnie, to organ jednostki samorządu terytorialnego podjął działanie w zakresie powołania organu, jako organu administracji publicznej, do którego to działania nie posiadał jakiejkolwiek kompetencji. Wszelkie działania organu samorządu muszą bowiem pozostawać w granicach zakreślonych przez ustawy. W tej sprawie nie ma miejsca zarzucana ingerencja w tak pojmowane uprawnienie jednostki samorządu terytorialnego, gdyż samodzielność gminy musi pozostawać w granicach określonych przez prawo. Tymczasem w przepisach obowiązującego prawa, w tym ustawy o samorządzie gminy, brak jest jakiegokolwiek upoważnienia dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do powoływania organu - rady kobiet, bowiem takiej podstawy prawnej nie stanowi art. 31 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. Mając to na uwadze, stwierdzić należy, że zakwestionowane skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenie Burmistrza Miasta "[...]" wydane zostało bez podstawy prawnej upoważniającej do powołania wskazanego organu - Rady Kobiet - wobec czego prawidłowo Wojewoda w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził jego nieważność. Z tego powodu na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.