II SA/Ol 963/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Z przekazanych akt administracyjnych tej sprawy wynika, że decyzją z [...] r. Starosta O. (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji"), na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 4g, ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), dalej jako: "specustawa drogowa" oraz art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.", ustalił na rzecz Z. P. i R. O.-P. odszkodowanie w wysokości 30.305,105 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu K., gmina D. nr działki: [...] o pow. [...] ha (wydzielona z działki nr [...]), która z mocy prawa przeszła na własność gminy D. na podstawie decyzji Starosty z [...] r. w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zadania: "Kompleksowy projekt zwiększający ekomobilność na terenie Gminy [...]". Do wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji zobowiązano Wójta Gminy [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył - Wójt Gminy [...]. (dalej jako: "Skarżący"), kwestionując prawidłowość ustalenia wartości prawa własności nieruchomości, a w konsekwencji wysokość odszkodowania. W uzasadnieniu wskazał, że w operacie szacunkowym, na podstawie którego ustalona została wysokość tego odszkodowania, brak jest analizy rynku lokalnego, zaś przedstawienie zaledwie czterech nieruchomości porównawczych nie może być uznane za dokonanie analizy rynkowej. Stwierdził również, że nieruchomości te nie spełniają kryteriów podobieństwa, ponieważ działka z poz. 3 tabeli została nabyta przez dewelopera, który buduje budynek wielorodzinny, stąd cena wyniosła 162,74 zł/m2 i ten sam deweloper nabył przyległą działkę wymienioną w poz. 2 za cenę 114,27 zł/m2. Działka wykazana w poz. 4, która ma najwyższą cenę, wynoszącą 211,16 zł/m2, jest typową działką budowlaną o małej powierzchni, położoną w zagospodarowanym osiedlu domów jednorodzinnych, uzbrojoną we wszystkie media z bardzo dobrym dojazdem. Natomiast cena nieruchomości z poz. 1 nie uwzględnia udziału w drodze wewnętrznej, a ponadto została nabyta przez dwa podmioty, co niewątpliwie podniosło jej cenę. Skarżący dodał, że w okresie ostatnich 15 miesięcy przeprowadzono kilkadziesiąt transakcji gruntami budowlanymi na terenie obrębów K. i M., a ceny zawierały się w przedziale od 25 zł/m2 do 100 zł/m2. W jego ocenie, wyceniana nieruchomość nie charakteryzuje się szczególnymi cechami, które uzasadniałyby przyjęcie do porównania nieruchomości o najwyższych cenach transakcyjnych. Skarżący zarzucił bezkrytyczne przyjęcie przez Starostę opinii i wskazał, że przy poprzedniej inwestycji budowy ścieżki K.-M., organ ten ustalił odszkodowanie dla gruntów sąsiednich w kwocie 60-63 zł/m2, a najwyższa wartość działki usługowej wyniosła 77,98 m². Zauważył, że po dwóch latach ceny gruntów nie wzrosły ponad dwukrotnie. Po rozpatrzenia odwołania, Wojewoda [...] (dalej jako: "organ odwoławczy"), decyzją z [...] r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z zastrzeżeniami skarżącego co do operatu szacunkowego, wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie stanowiska wobec nich. W odpowiedzi z 9 września 2021 r. biegły wyjaśnił, że działki stanowiące przedmiot wyceny położone są w pasie terenu zlokalizowanego niemalże bezpośrednio przy granicach administracyjnych O., wzdłuż drogi powiatowej stanowiącej przedłużenie ulicy J. - jednego z podstawowych ciągów komunikacyjnych miasta, ich otoczenie stanowi przede wszystkim zabudowa osiedla (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca), zabudowa usługowa oraz teren rodzinnych ogródków działkowych. Teren, na którym znajduje się przedmiot wyceny stanowi pas, w granicach którego znajduje się istniejąca zabudowa: posesja zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym oraz budynek mieszkalny z wydzieloną funkcją na potrzeby prowadzenia działalności usługowej. Dla potrzeb wyceny dokonano analizy rynku lokalnego, obejmującego najbliższe sąsiedztwo, tj. teren przy granicy administracyjnej O. miedzy zwarta zabudową wsi K. i W. oraz wzdłuż drogi powiatowej stanowiącej przedłużenie ulicy J. Biegły wytłumaczył, że w okresie obejmującym 2018 r. i pierwszą połowę 2019 r., ceny jednostkowe kształtowały się na poziomie ok. 70-110 zł/m2, w okresie obejmującym drugą połowę 2019 r.: 150-200 zł/m2, zaś w okresie obejmującym lata 2020-2021: ok. 115-210 zł/m2. Wskazał, że działki przejęte pod inwestycję drogową położone są w sąsiedztwie granic administracyjnych O., część z nich stanowi istniejącą zabudowę o funkcji mieszkaniowej oraz związaną z działalnością usługową. Położone są w pierwszej linii głównego ciągu komunikacyjnego łączącego miasto z okolicznymi terenami inwestycyjnymi mniejszych podmiejskich miejscowości i posiadają możliwość uzbrojenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz urządzenia zjazdu bezpośrednio z drogi powiatowej. Stwierdził, że nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych stanowią nieruchomości położone w najbliższym sąsiedztwie - w oddaleniu do ok. 400 m. Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących wyboru nieruchomości podobnych, w przypadku nieruchomości nabytej przez dewelopera, który buduje budynek wielorodzinny (transakcja nr 3), rzeczoznawca wskazał, że nie ma znaczenia, kto jest stroną kupna-sprzedaży, jeżeli cena nie odbiega od przeciętnych cen. W momencie nabycia nie było ponadto informacji, że na działce ma powstać zabudowa wielorodzinna, a zabudowa sąsiednia nie wykazywała, aby miała powstać inwestycja o takim charakterze. Ponadto ten sam deweloper kupił działkę sąsiednią (transakcja nr 2), położoną w drugiej linii zabudowy za niższą cenę, co wskazuje, że strony były świadome potencjału, jaki wynika z danych nieruchomości i były świadome ich wartości. Odnosząc się do transakcji nr 4, wyjaśnił, że nieruchomość jest uzbrojona we wszystkie media, z bardzo dobrym dojazdem urządzonymi drogami, zaś pas terenu, na którym znajduje się przedmiot wyceny, posiada dostęp do pełnego uzbrojenia w media, posiada możliwość urządzenia zjazdu bezpośrednio z drogi powiatowej, a ponadto analiza zabudowy osiedlowej po przeciwnej stronie drogi powiatowej wykazuje, że zabudowa w pierwszej linii zabudowy obejmuje teren o zwiększonych powierzchniach składających się z dwóch lub więcej działek, co dla terenu obejmującego przedmiot wyceny może stanowić "lustrzane odbicie" przeciwległej zabudowy osiedla mieszkaniowego. W przypadku transakcji nr 1, biegły stwierdził zaś, że przedmiotem sprzedaży jest działka inwestycyjna, a udział w drodze stanowi integralną część działki, bez której nie dokonano by zbycia na cele inwestycyjne, a jedynym możliwym kupcem mógłby zostać właściciel nieruchomości sąsiedniej bezpośrednio graniczącej z tą działką. Biegły stwierdził, że nie można mieszać rynków, które poziomem cen różnią się od siebie i na tej podstawie twierdzić, że przeciętny poziom cen jest wyższy lub niższy. Badanie rynku lokalnego w analizowanym okresie czasu pozwoliło stwierdzić, że przyjęty poziom cen odpowiada cenom uzyskiwanym na analizowanym rynku w sąsiedztwie nieruchomości stanowiących przedmiot wyceny. Oczywiste jest natomiast, że grunty w oddaleniu od granic administracyjnych miasta, w otoczeniu terenów niezabudowanych lub mniej atrakcyjnych będą uzyskiwały ceny na znacznie niższym poziomie. Nie są też miarodajne ceny ustalone przy realizacji innej inwestycji drogowej w sąsiedztwie, która miała miejsce dwa lata wcześniej, gdyż w określonym czasie rynek nieruchomości kreowany jest przez strony zawierające umowy kupna-sprzedaży, a ponadto zachodzą zmiany na rynku nieruchomości obejmujących tereny inwestycyjne i rekreacyjne. Obecnie analiza wykazała stabilizację cen, która poprzedzona była wyraźnym wzrostem cen. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy, po przytoczeniu mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów specustawy drogowej i u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555), dalej jako: "rozporządzenie RM", przeszedł do oceny operatu szacunkowego, wskazując, że stanowi on podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśniono, że do określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości zastosowano podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową oraz elementów scalonych, szacując oddzielnie koszt nabycia gruntu oraz koszt odtworzenia części składowych. Zaś do określenia kosztu nabycia gruntu, biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, która polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W celu wyodrębnienia takich nieruchomości biegły ustalił, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla terenu obejmującego przedmiotową działkę brak było obowiązującego planu miejscowego, natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, działka znajdowała się na obszarze terenów zabudowy mieszkalno-usługowej. Według stanu na dzień wydania ww. decyzji - [...] r., w granicach działki znajdowały się: ogrodzenia, brama, tablice reklamowe, chodnik, utwardzenie z kamienia, nasadzenia krzewów ozdobnych, byliny i trawnik. Działka ta usytuowana jest w pierwszej linii zabudowy drogi powiatowej z istniejącym zjazdem. Sąsiedztwo stanowi zabudowa osiedlowa miejscowości W. i K. oraz zabudowa obiektów o przeważającej funkcji usługowej, teren rodzinnych ogródków działkowych, zaś otoczenie stanowi pojedyncza zabudowa o funkcji mieszkalno-usługowej wzdłuż drogi powiatowej oraz teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej po drugiej stronie drogi powiatowej. Wojewoda wskazał, że w celu przeanalizowania występowania "zasady korzyści" i zastosowania odpowiedniego sposobu wyceny, autor operatu przeprowadził analizę lokalnego rynku, która wykazała, że ceny transakcyjne nieruchomości o charakterze drogowym (cena średnia 30 zł/m2) kształtują się na niższym poziomie od cen transakcyjnych nieruchomości stanowiących tereny inwestycyjne (cena średnia 161,85 zł/m2). W konsekwencji, przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. W związku z powyższym do wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował procedurę zgodną z art. 134 ust. 3 u.g.n. i wartość nieruchomości określił według aktualnego sposobu użytkowania. Na podstawie analizy rynku ustalił cechy i ich wagi mające wpływ na poziom cen transakcyjnych, tj.: lokalizacja 60% i powierzchnia 40% oraz dokonał charakterystyki przyjętych cech rynkowych. Uznał, że badany poziom cen jest stabilny. Do wyceny biegły przyjął cztery nieruchomości, stanowiące jednocześnie zbiór nieruchomości podobnych, z którymi kolejno porównywał wycenianą nieruchomość biorąc pod uwagę cechy nieruchomości. Cechy nieruchomości skorygowane zostały stosownymi poprawkami kwotowymi, wynikającymi z ustalonych różnic w nieruchomościach. Ostatecznie biegły ustalił wartość 1 m2 gruntu na kwotę 171,54 zł, wartość rynkowa gruntów wyniosła 7 548 zł, wartość składników budowalnych wyniosła łącznie 17 615 zł, nasadzeń 2847 zł, trawnika - 852 zł. Ostatecznie wartość odtworzeniową nieruchomości oszacowano na kwotę 28 862 zł. Organ odwoławczy wskazał, że oceniany operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, z uwzględnieniem obwiązujących przepisów prawa. Rzeczoznawca majątkowy słusznie zastosował "zasadę korzyści", wyceniając nieruchomość w oparciu o transakcje nieruchomości stanowiących tereny inwestycyjne. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy operat należy uznać za wiarygodny dowód w sprawie, a przyjęte przez rzeczoznawcę założenia i zastosowana metodologia wyceny gruntów są prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa materialnego. Sam operat pod względem formalnym spełnia także wymogi z § 56 rozporządzenia RM. Zdaniem organu odwoławczego, opinia nie zawiera niejasności, istotnych pomyłek, braków czy uchybień, które wykluczałyby posłużenie się tym dokumentem przy ustalaniu wysokości odszkodowania za przejęte działki. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, organ zauważył, że biegły odniósł się do wszystkich wątpliwych kwestii podniesionych przez skarżącego. Wskazano, że kwestie podnoszone przez Wójta Gminy zostały szczegółowo wyjaśnione przez biegłego w odpowiedzi z 9.09.2021 r. i organ odwoławczy uważa je za wystarczające i prawidłowe. Dodał, że weryfikacja opinii w zakresie spełniania przez rzeczoznawcę standardów zawodowych, a także zasad i norm dokonanej przez niego w operacie wyceny, na mocy art. 157 ust. 1 u.g.n. jest możliwa tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców. Przy czym przepisy prawa nie ograniczają kręgu podmiotów, które mogą wystąpić o taką weryfikację. Jeśli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, mogła wystąpić o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Mogła także przedłożyć kontroperat. Z możliwości tych jednak skarżący nie skorzystał, dokonując własnej subiektywnej oceny, stanowiącej wyraz niezadowolenia z ustalonej kwoty odszkodowania. Podnoszone zarzuty natury merytorycznej do operatu mają ogólnikowy charakter i nie są poparte żadnymi dokumentami potwierdzającymi ich zasadność. W skardze na powyższą decyzję, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący zarzucił naruszenie: 1/ art. 136 § 1 w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") przez niepodjęcie wszelkich dostępnych organowi odwoławczemu działań i czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie katalogu nieruchomości porównawczych przyjętych przez rzeczoznawcę do szacowania wartości działki wycenianej, a w konsekwencji błędy w ustaleniach faktycznych mające wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, 2/ art. 80 k.p.a. przez wydanie orzeczenia z pominięciem analizy danych przedłożonych przez skarżącego obejmujących kilkadziesiąt transakcji na rynku lokalnym, które przeczą wnioskom zawartym w operacie rzeczoznawcy, co do cen przeciętnych na rynku lokalnym i ustalonej przez niego wartości działek wycenianych, 3/ art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. polegające na ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca za podstawę ustalenia odszkodowania (wartości nieruchomości) przyjął tylko cechy w postaci lokalizacji nieruchomości i powierzchni, z pominięciem innych cech, takich jak rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenia, infrastruktura. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zwrot kosztów sądowych, a ponadto o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby postępowań o ustalenie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności innych nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w pismach składanych w toku postępowania przed organami obydwu instancji wskazał konkretne zarzuty, które obalają wnioski płynące z operatu szacunkowego, lecz mimo to organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął, że rzeczoznawca nie popełnił żadnego błędu przy sporządzaniu operatu i mimo takiego obowiązku nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 136 k.p.a. W ocenie skarżącego rzeczoznawca w sposób nieuprawniony zawęził rynek lokalny w poszukiwaniu transakcji nieruchomościami podobnymi i przyjął do porównania zaledwie cztery transakcje o najwyższych cenach, co wypaczyło wynik szacowania. Jako nieruchomości porównawcze wybrał 4 działki, różniące się od nieruchomości wycenianej położeniem (sąsiedztwem), powierzchnią, przeznaczeniem, kształtem i istniejącą infrastrukturą. Skarżący wskazał natomiast organowi odwoławczemu w piśmie z 8 października 2021 r. - 24 transakcje, które wystąpiły na rynku lokalnym w okresie 15 miesięcy poprzedzających wycenę i sprecyzował zarzuty dotyczące wartości nieruchomości wycenianej, w relacji do nieruchomości z rynku lokalnego (podobnych), których wartość była szacowana przez innych rzeczoznawców w okresie poprzedzającym wycenę. Wartości nieruchomości wskazanych przez skarżącego znacząco różniły się od wartości wskazanej w kwestionowanym operacie - ich cena była bowiem o kilkadziesiąt złotych niższa. Pomimo zgłoszenia nieprawidłowości i poddania w wątpliwość rzetelności operatu, organy nie zbadały, w oparciu o jakie przesłanki rzeczoznawca odrzucił kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami podobnymi, których cena znacząco odbiega od cen nieruchomości przyjętych do porównania. Skarżący podniósł jednocześnie, że rzeczoznawca błędnie obliczył cenę jednostkową pierwszej transakcji przyjętej do porównania, gdyż przyjął do obliczeń ceny jednostkowej 159,24 zł/m2, podczas gdy prawidłowy wynik tego obliczenia to 141,91 zł/m2. Błąd ten miał bezpośredni wpływ na wysokość odszkodowania. Skarżący zarzucił nadto, że przyjęta przez rzeczoznawcę metoda doboru nieruchomości porównawczych oparta tylko o dwa kryteria - położenie i powierzchnię nie może być uznana za wystarczającą w świetle art. 134 ust. 2 i art. 154 u.g.n. Przepisy te kategorycznie nakazują branie pod uwagę większej liczby cech niż tylko dwie wskazane wyżej. Pominięcie jako kryterium doboru nieruchomości porównawczych innych cech działek gruntu stanowi natomiast błąd metodologiczny i wypacza wynik wyceny. Skarżący dodał, że rzeczoznawca, w czasie gdy sporządzał operat na potrzeby wyceny działek w niniejszej sprawie, dokonywał również szacowania innych nieruchomości na potrzeby postępowań o ustalenie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności innych nieruchomości położonych na tym samym terenie i pomimo różnic między tymi działkami w zakresie kształtu, powierzchni, położenia, infrastruktury, sposobu wykorzystania, na potrzeby wyceny wszystkich tych nieruchomości, przyjął te same 4 nieruchomości porównawcze, co tym bardziej czyni zasadne zastrzeżenia do operatu. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organu odwoławczego co do jedynych dopuszczalnych sposobów weryfikacji operatu, a wynikających z art. 157 u.g.n. Wskazał, że metoda porównywania parami nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych cechach, dlatego też biegły powinien swój wybór uzasadnić. Jeżeli zaś strona podważa dobór nieruchomości do porównania, rzeczoznawca ma obowiązek wyjaśnić, dlaczego są one do siebie podobne i dlaczego odrzucił inne. Oceną organów objęta jest bowiem prawidłowość wyboru przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie zabrakło jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego rzeczoznawca, a w konsekwencji również organ, odrzucił transakcje wskazane przez skarżącego. Decyzje podjęte w niniejszej sprawie nie zawierają wyjaśnienia, dlaczego rzeczoznawca odrzucił kilkadziesiąt transakcji wskazanych przez skarżącego, ani nie zawierają własnej analizy w przedmiocie podobieństwa tych nieruchomości z nieruchomością wycenianą. Nie zawierają też przekonujących argumentów, które przemawiałyby za słusznością poglądów rzeczoznawcy sporządzającego operat. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, że niezasadny pozostaje zarzut braku uwzględnienia przez Starostę uwag do sporządzonego operatu szacunkowego. Skarżący bowiem zawiadomieniem z dnia 15.06.2021r. poinformowany został o możliwości zapoznania się z operatem i materiałem dowodowym w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, które doręczono w dniu 21.06.2021 r. Termin ten upływał zatem z dniem 28.06.2021 r., zaś decyzję Starosta wydał w dniu [...] r. Dopiero też tego dnia do organu I instancji wpłynęły uwagi skarżącego do operatu (pismo z dnia 19.07.2021r.). Zatem w okresie pomiędzy 15.06.2021r. a datą wydania decyzji - [...] r. skarżący miał możliwość skutecznego wniesienia zastrzeżeń do operatu, co uczynił dopiero po wydaniu decyzji. Zarzut zatem braku uwzględnienia uwag w decyzji Starosty pozostaje niesłuszny. Bezpodstawny pozostaje nadto zarzut skarżącego, że rzeczoznawca nie wyjaśnił, z jakiego powodu nie uwzględnił transakcji, na które powoływała się strona w toku postępowania odwoławczego, bowiem biegły w piśmie z 09.09.2021 r. wypowiedział się w tej kwestii, stwierdzając, że nie można mieszać rynków, które poziomem cen różnią się od siebie i na tej podstawie twierdzić, że przeciętny poziom cen jest wyższy lub niższy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu sąd stwierdzi, że nie narusza on prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności to obowiązany jest skargę oddalić. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie skarga nie jest zasadna. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd nie stwierdził bowiem naruszenia prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ze względu na ogłoszony stan epidemii oraz nowe brzmienie przepisu art. 15zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy, przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarżący we wniesionej skardze zawnioskował o przeprowadzenie rozprawy w sposób tradycyjny, natomiast Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wobec wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy wystąpiono do skarżącego, organu oraz uczestników postępowania o wskazanie czy posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Uczestnicy postępowania nie potwierdzili posiadania takich technicznych możliwości wobec czego, rozpoznanie sprawy skierowano na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów umożliwiając jednocześnie stronom przedstawienie stanowiska w niniejszej sprawie. Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stosowane na mocy odesłania zawartego w art. 23 specustawy drogowej - w zakresie nieuregulowanym w jej Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia tego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, który stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis ten doprecyzowuje unormowanie, wynikające z art. 134 ust. 1 u.g.n., w myśl którego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Jak wynika z art. 134 u.g.n., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą to opinię rzeczoznawca przedstawia w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). W świetle art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przejętych z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego określają przepisy § 36 rozporządzenia RM. W przedmiotowej sprawie skarżąca Gmina kwestionuje rzetelność operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu I instancji, a w konsekwencji kwestią sporną jest prawidłowość ustaleń organów co do wysokości przyznanego odszkodowania, poczynionych w oparciu o ten operat. Obowiązkiem organu jest więc, jak wynika z przytoczonych regulacji prawa, dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, powinien więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a zatem, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. O kwestiach merytorycznych operatu decyduje natomiast rzeczoznawca. Organ rozpoznający sprawę nie posiada bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Dlatego też organ może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 1604/14; z dnia 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1521/14; z dnia 16 października 2014 r., sygn. I OSK 611/13 oraz z dnia 16 września 2014 r., sygn. I OSK 246/13; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). W kontrolowanym postępowaniu dokonując analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organy obu instancji uznały, że nie zawiera on uchybień, które wykluczałyby posłużenie się tym dokumentem przy ustalaniu wysokości odszkodowania za przejęte na rzecz Gminy działki gruntu. Sąd tę ocenę podziela. Skoro, jak wskazano powyżej, operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, to zakwestionowanie operatu przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Takich uchybień nie można stwierdzić jednak w rzeczonej sprawie. Przedmiotem wyceny w sprawie była działka (nr [...] o pow. [...] ha) wyodrębniona w związku z planowaną realizacją inwestycji drogowej. W sprawie tej wartość nieruchomości została określona oddzielnie dla kosztu nabycia gruntu oraz z tytułu kosztu odtworzenia części składowych. Nadto z uwagi na treść art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, wysokość odszkodowania została powiększona o kwotę 1443,10 zł, tj. o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, w związku z tym, że właściciel zgłosił inwestorowi - Gminie, gotowość przekazania wywłaszczonej nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wyjaśniono, że do określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości zastosowano podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową oraz elementów scalonych, szacując oddzielnie koszt nabycia gruntu oraz koszt odtworzenia części składowych. Zaś do określenia kosztu nabycia gruntu, biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, która polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową prawa własności nieruchomości w podejściu porównawczym, stosując metodę porównywania parami, wskazując, że na analizowanym rynku odnotowano występowanie transakcji porównywalnych. Rzeczoznawca wskazał, że szacowana nieruchomość stanowi typowy przedmiot obrotu na tym rynku (tereny inwestycyjne) i scharakteryzował cztery nieruchomości przyjęte do porównania, stanowiące "Zbiór nieruchomości podobnych". Rzeczoznawca odniósł się do podniesionych przez skarżącego zastrzeżeń dotyczących właściwego doboru tych nieruchomości w obszernej odpowiedzi złożonej w toku postępowania odwoławczego (pismo z dnia 9 września 2021 r.). W świetle informacji zawartych w operacie szacunkowym oraz złożonym wyjaśnieniu, przyjęte do porównania nieruchomości uznać należy za podobne. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 16 u.g.n., za nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania znajdują się natomiast w bliskim sąsiedztwie z nieruchomościami wycenianymi, posiadają podobny potencjał inwestycyjny oraz dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej. Pomimo zatem pewnych różnic pomiędzy tymi nieruchomościami, a nieruchomością wycenianą brak jest uzasadnionych podstaw do zakwestionowania podobieństwa tych nieruchomości. Porównywalność nie oznacza bowiem identyczności parametrów, lecz wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Ustalenie zaś tych cech zależy w konkretnym przypadku od oceny rzeczoznawcy posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Nieuzasadnione jest również twierdzenie skarżącego o błędnym obliczeniu przez rzeczoznawcę ceny jednostkowej nieruchomości z poz. nr 1 "Zbioru nieruchomości podobnych". Wykazana transakcja dotyczy działki o powierzchni 942 m2 oraz udziałów w działce stanowiącej dojazd do tej nieruchomości. Jak wyjaśnił biegły, przedmiotem sprzedaży była w tym przypadku działka inwestycyjna, a udział w drodze stanowił integralną część działki, bez której nie dokonano by zbycia na cele inwestycyjne. Jedynym możliwym kupcem mógłby zostać właściciel nieruchomości sąsiedniej bezpośrednio graniczącej z tą działką, w konsekwencji przyjęcie do obliczenia ceny jednostkowej działki wyłącznie jej powierzchni uznać należy za prawidłowe. Odnośnie do zarzutu zawężenia przez rzeczoznawcę rynku lokalnego w poszukiwaniu transakcji nieruchomościami podobnymi i braku uwzględnienia transakcji, na które powoływał się skarżący, w piśmie z dnia 19.07.2021r. złożonym po wydaniu decyzji przez organ I instancji oraz piśmie z dnia 08.10.2021r. złożonym w dniu 15.10.2021 r. po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, wskazać należy, że w odpowiedzi rzeczoznawca słusznie zauważył, że przy doborze nieruchomości podobnych nie można mieszać rynków, które poziomem cen różnią się od siebie i na tej podstawie twierdzić, iż przeciętny poziom cen jest wyższy lub niższy. Badanie rynku lokalnego, które przeprowadził rzeczoznawca majątkowy, pozwoliło na stwierdzenie, że przyjęty poziom cen odpowiada cenom uzyskiwanym na rynku w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, a zatem cenom najlepiej odzwierciedlającym wartość wycenianej nieruchomości. W udzielonej dodatkowej informacji (pismo z 9.09.2021r.) rzeczoznawca wyróżnił bowiem trzy okresy i odpowiadające im kształtujące się przedziały cen tj. rok 2018 i pierwszą połowę roku 2019, gdzie ceny jednostkowe kształtowały się na poziomie ok. 70-110 zł/m², okres obejmujący drugą połowę roku 2019, gdzie ceny jednostkowe kształtowały się na poziomie 150-200 zł/m² oraz okres obejmujący lata 2020-2021, gdzie ceny jednostkowe kształtowały się na poziomie 115 -210 zł/m². Określając w operacie cechy rynkowe nieruchomości, rzeczoznawca wyjaśnił również przyczyny, dla których stwierdził, że na wartość nieruchomości w rozpatrywanym segmencie rynku największy wpływ mają dwie cechy: lokalizacja nieruchomości i powierzchnia. Wskazał przy tym, że podstawę wyboru cech rynkowych stanowi każdorazowo analiza rynku, jak również stan techniczno-użytkowy nieruchomości, właściwości lokalizacyjne i fizyczne oraz analiza typowych zachowań uczestników rynku. Określił też skalę ocen dla poszczególnych cech oraz wagi cech rynkowych, a następnie przedstawił zestawienie nieruchomości w parach porównawczych, wskazując zakresy kwotowe poprawek. W oparciu o powyższe, określił jednostkową wartość rynkową prawa własności wycenianej nieruchomości. Szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących, nie podlegają natomiast bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Te kwestie, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby skarżący w toku postępowania administracyjnego wystąpił o taką ocenę. Nie przedłożył również kontroperatu, który pozwoliłby w obiektywny sposób zakwestionować dokonany w niniejszej sprawie sposób wyceny nieruchomości. Jak wynika zaś z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1833/07, dostępny CBOSA), w przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W konsekwencji, brak jest podstaw do podważenia prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie. Przedłożone wraz ze skargą operaty sporządzone przez tego samego rzeczoznawcę, a dotyczące innych nieruchomości, z uwagi właśnie na to, że dotyczą innych nieruchomości, nie mogą stanowić skutecznego dowodu podważającego prawidłowość operatu sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy. Ocena prawidłowości doboru nieruchomości podobnych musi być bowiem przeprowadzona na gruncie konkretnej sprawy. Wybór nieruchomości podobnych w niniejszej sprawie nie wyklucza ich podobieństwa także z innymi nieruchomościami, objętymi wyceną w innych sprawach. W niniejszej sprawie przedmiotem wyceny rzeczoznawcy poza wartością działki gruntu stanowiły elementy składowe, na które składały się składniki budowalne oraz wartość nasadzeń i trawników, które wyszczególniono rodzajowo oraz ilościowo na str. 12 operatu. W odniesieniu do tych elementów składowych nieruchomości, na które składały się: ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych, osadzonych w gruncie oraz na podmurówce betonowej z fundamentem, ogrodzenie panelowe, tablice reklamowe, chodniki z kostki betonowej oraz utwardzenie terenu z kamienia, nasadzenia krzewami ozdobnymi, bylinami oraz trawnikiem, do określenia ich wartości odtworzeniowej przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową oraz elementów scalonych, stosownie do treści art. 153 ust. 3 u.g.n. Poszczególne elementy składowe w postaci określenia wartości składników budowalnych określono w oparciu o § 21 ust. 2, § 22 ust.1, § 23 ust.3 i § 23 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555), dalej jako: "rozporządzenie RM". W oparciu o powyższe rzeczoznawca określił wartość nieruchomości na kwotę 28 862 zł, z czego wartość gruntu stanowiła 7 548 zł, wartość składników budowalnych 17 615 zł oraz wartość roślin ozdobnych 3 699 zł. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy słusznie przyjęły, że sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy to wiarygodny i wystarczający dowód dla określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości. Zawiera bowiem wymagane przepisami elementy, został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach u.g.n. oraz rozporządzeniu RM i nie został skutecznie podważony obiektywnym przeciwdowodem. W konsekwencji, organy administracyjne opierając się na dokonanej w tym operacie wycenie, nie naruszyły przepisów k.p.a. dotyczących wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy. Wbrew stanowisku skarżącego, organ odwoławczy poddał przedmiotowy operat wnikliwej analizie i oceniając na podstawie art. 80 k.p.a. jego wartość dowodową uznał, iż jest on dowodem wiarygodnym. Ustosunkował się również do zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego zarzutów skarżącego podważających prawidłowość ustaleń dokonanych w tym operacie. W warunkach niniejszej sprawy zarzuty podniesione w skardze okazały się zatem nieuzasadnione. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną.