II SA/Ol 969/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi S. N. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją ostateczną Starosty z dnia "[...]" Nr "[...]" zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, na działce Nr "[...]" w miejscowości J., gmina D. W dniu 19 lipca 2004 r. wpłynął do Urzędu Gminy wniosek pełnomocnika S.N. z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej powyżej wskazaną decyzją Starosty. Powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa pełnomocnik wskazał, iż z otrzymanego w dniu 8 lipca 2004 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej Nr "[...]" w miejscowości J. S.N dowiedział się, że jego działka sąsiaduje ze stacją telefonii komórkowej. Z tego wysnuł wniosek, iż skoro uznany został za uczestnika postępowania w sprawie modernizacji owej stacji telefonii komórkowej, to tym bardziej powinien był być uczestnikiem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę tej stacji, które toczyło się przed organem administracji dwa lub trzy lata temu. Wówczas jednak nie został przez organ powiadomiony i nie mógł przypuszczać, że stacja jest wybudowana na działce graniczącej z jego gruntami. Starosta, będący organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania, decyzją z 15 listopada 2004 r., wydaną z powołaniem się na art. 104 § 1 i art. 149 § 3 Kpa, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]". Od decyzji tej odwołanie wniósł w imieniu S.N. jego pełnomocnik - radca prawny J.J. Wojewoda decyzją z dnia 10 stycznia 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydaje się jedynie w sytuacji ewidentnego braku istnienia przesłanek, które można wykazać na podstawie żądania osoby składającej wniosek. Następnie organ przytoczył treść art. 149 § 2 Kpa wskazując, iż postanowienie o wznowieniu postępowania musi poprzedzać ocenę przyczyn wznowienia, co oznacza, że ocena ta jest niedopuszczalna przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 18 lutego 2005 r. Starosta decyzją z dnia 1 kwietnia 2005 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, na działce Nr "[...]" w miejscowości J. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, iż organ nie uznał S.N. za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Starosta argumentował, iż stacja bazowa telefonii komórkowej znajduje się na wydzielonej części działki Nr "[...]" od strony południowej, natomiast grunty Państwa N. od strony północnej, wobec czego wydzielona część działki pod stacją bazową nie graniczy bezpośrednio z działkami wnioskodawcy. Ponadto powołano się na wyjaśnienia Ministerstwa Środowiska z dnia 1 czerwca 2004 r. do przepisów ustawy Prawo Ochrony Środowiska z których miało wynikać, iż obszar ograniczonego użytkowania tworzy się tylko w miejscach dostępnych dla ludzi, dla których to miejsc ustalone są standardy jakości środowiska, i tylko wówczas, gdy pomimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie można ograniczyć ponadnormatywnego oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej lub radiolokacyjnej. Natomiast w miejscach gdzie przepisy nie ustalają standardów jakości środowiska, na przykład w miejscach niedostępnych dla ludzi, niezależnie od parametrów występujących tam pól elektromagnetycznych, nie tworzy się obszarów ograniczonego użytkowania. Dalej organ wywodził, iż sąsiadujące z wieżą telefonii komórkowej działki Państwa N. przeznaczone są do użytkowania rolniczego i w związku z tym przedmiotowa inwestycja nie ma wpływu na prowadzenie gospodarki rolnej i w żaden sposób nie ogranicza korzystania z tych nieruchomości. W odwołaniu od decyzji Starosty pełnomocnik S.N. wniósł o uchylenie tej decyzji i wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia "[...]". Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę prawa poprzez naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania, w tym art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 28, 39, 40, 46 § 1, 61 § 4, 73 § 1, 127 § 1 oraz 109 § 1, poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu pełnomocnik opisał dotychczasowy przebieg sprawy i ponowił argumentację podnoszoną we wniosku o wznowienie postępowania. Dodatkowo argumentował, iż ostateczna decyzja Starosty wpływa na prawa strony w sposób materialny, tj. art. 140 Kc, 143 kc, 144 kc, art. 222 § 2 kc w związku z art. 415 § kc. Podniósł, iż odkąd owa inwestycja powstała, nieruchomość S.N. straciła na swej atrakcyjności, a co za tym idzie jej wartość handlowa spadła. W przekonaniu odwołującego się stacja telefonii komórkowej wpływa również negatywnie na zdrowie i życie właścicieli działek z nią bezpośrednio sąsiadujących, co bagatelizuje Starosta. Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę opisanej wyżej inwestycji. Z motywów tego rozstrzygnięcia wynikało, iż organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty z tego powodu, że organ ten po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną zamiast wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 kpa, odmówił wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 kpa. Jednocześnie Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji co do braku przymiotu strony przez S.N. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Powtórzono za Starostą, że działka rolna skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji i dlatego skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę bazowej telefonii komórkowej na działce Nr "[...]" w miejscowości J. Pełnomocnik S.N. wniósł w jego imieniu skargę na powyższą decyzję Wojewody, zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę prawa poprzez niezastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazywanych wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Uzasadniając skargę pełnomocnik ponowił argumentację z wniosku o wznowienie postępowania oraz z odwołania. Podkreślił, iż art. 28 kpa jasno i przejrzyście wymienia kto może być stroną postępowania administracyjnego. Ponadto przytoczył treść art. 7 kpa, zarzucając organom orzekającym, iż nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego polegającego między innymi na opinii i stanowisku S.N. do tej inwestycji. W konkluzji przedstawionych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce Nr "[...]", zakończonej decyzją Starosty Nr "[...]" z dnia "[...]". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, iż nie można zgodzić się ze skarżącym, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę kwestionowanej inwestycji nie zostało wznowione, gdyż właśnie postanowieniem Starosty z dnia 18 lutego 2005 r. postępowanie to zostało wznowione. Następnie stwierdzono, iż zgodnie z obowiązującym przepisem art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są oprócz inwestora właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Podsumowując organ stwierdził, iż w trakcie prowadzonego postępowania, w oparciu o ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ustalono, iż przedmiotowa inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu działki rolnej skarżącego. Pismem z dnia 12 sierpnia 2005 r. organ poinformował Sąd, że w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej prowadzone jest postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawiesił postępowanie sądowe w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 588/05. W uzasadnieniu podniesiono, iż w sytuacji uruchomienia dwóch trybów nadzwyczajnych wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji i wznowienie postępowania, postępowanie wznowione podlega zawieszeniu do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 950/06, oddalił skargę kasacyjną S.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r. oddalającego skargę S.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2005 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 969/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez sądową kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić, między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd może zastosować ten przepis w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn w niej wprost niewymienionych. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji Wojewody, iż nie ma racji skarżący domagając się wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia "[...]", gdyż do wznowienia postępowania w tej sprawie doszło w wyniku wydania przez Starostę postanowienia z dnia 18 lutego 2005 r. Organ odwoławczy wysnuł także trafny wniosek, że po wznowieniu postępowania Starosta nie mógł wydać decyzji o odmowie wznowienia postępowania, lecz powinien był podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, LEX nr 4347) prezentowany jest pogląd, iż pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 Kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 Kpa. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, a dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jeżeli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zawiera stwierdzenie, że składając to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowienie postępowania. W rozpoznawanej sprawie zasadniczy problem dotyczy tego, czy organy orzekające w trybie wznowieniowym powinny były zbadać posiadanie przez S.N. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wyżej wymienioną decyzją z dnia "[...]" poprzez pryzmat art. 28 kpa mającego zastosowanie w dacie wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, czy też w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wznowieniowej. Zagadnienie to ma istotne znaczenie z tego względu, że ustawodawca dokonał z dniem 1 sierpnia 2003 r. nowelizacji art. 28 ustawy Prawo budowlane wprowadzając do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę szczególny reżim prawny w stosunku do generalnych zasad postępowania administracyjnego. Mianowicie, w znowelizowanym przepisie znacząco ograniczono krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ustawodawca dokonał tego, wskazując kategorie podmiotów do występowania w postępowaniu o charakterze strony, oraz definiując w art. 3 pkt 20 powołanej ustawy pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, w celu określenia przy jego pomocy w sposób szczególny na potrzeby prawa budowlanego treści interesu prawnego podmiotów, które do występowania w postępowaniu są uprawnione (vide: Z. Cieślik, Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, LEX/el. 2003). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę mogą być inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast w świetle regulacji obowiązującej do dnia 1 sierpnia 2003 r. ocena, czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, była dokonywana przez organy administracji architektoniczno – budowlanej na podstawie zasad sprecyzowanych w art. 28 kpa. Należy przypomnieć, że kodeks postępowania administracyjnego określa pojęcie strony bardzo szeroko normując, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku, dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z przytoczoną definicją przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przysługiwał szerokiemu kręgowi podmiotów, m.in. właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora, oraz właścicielom działek dalej położnych, jeśli zamierzona inwestycja mogła mieć wpływ na ich interesy chronione prawem materialnym. Skarżący, kwestionując zasadność zaskarżonej decyzji, odwołał się do definicji strony zawartej w art. 28 Kpa, wywodząc swój interes prawny z przepisów art. 140 Kc, 143 kc, 144 kc, art. 222 § 2 kc w związku z art. 415 § kc. Natomiast z uzasadnień decyzji organów obu instancji oraz odpowiedzi na skargę wynika, iż organy te nie uznając skarżącego za stronę w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia "[...]" dokonały oceny w tym względzie w oparciu o definicję strony wynikającą z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Stanowiska zaprezentowanego przez organy administracji nie podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Rozstrzygając te kwestię należy mieć na względzie, iż instytucja wznowienia postępowania, uregulowana, w przepisach art. 145 i nast. Kpa, jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte było jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 lub w przypadku, określonym w art. 145a § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie wniosek S.N. o wznowienie postępowania oparty został na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym, podstawą wznowienia postępowania jest brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Dlatego też w sytuacji, gdy wnoszący podanie o wznowienie postępowania twierdził, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji telefonii komórkowej, lecz został w tym postępowaniu pominięty, organy powinny były zweryfikować te twierdzenia w oparciu o art. 28 kpa, z uwzględnieniem zasady, iż uznanie interesu prawnego jest możliwe tylko wtedy, jeżeli wynika on z konkretnej normy prawa materialnego stanowiącej materialnoprawną podstawę wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 658/05, LEX nr 47819). W tym ujęciu należało rozważyć czy skarżący zgodnie z art. 28 kpa w postępowaniu prowadzonym przez Starostę zakończonym decyzją ostateczną z dnia "[...]" nie został w nim pominięty bez własnej winy. Nierozważenie należycie tego zagadnienia przez organy obu instancji stanowi naruszenie art. 28 kpa. Nie przesądzając na tym etapie sprawy wyniku rozstrzygnięcia, koniecznym jest stwierdzenie, iż nie można było odmówić skarżącemu przymiotu strony z tego powodu, że rzeczona stacja bazowa telefonii komórkowej zaprojektowana została na części działki nr "[...]" w J., "przeciwległej w stosunku do działki skarżącego". Okoliczność ta nie musi bowiem automatycznie wskazywać na brak ujemnego oddziaływania na działkę skarżącego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji architektoniczno – budowlanej uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z przyczyn wyżej wskazanych, należało skargę uwzględnić i orzec o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.