II SA/Ol 97/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Janina Kosowska Tadeusz Lipiński (spr.) Katarzyna Matczak Renata Hermanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2004 r., sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr . "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. K. kwotę 10 (dziesięciu) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. K. zwrócił się o umorzenie pozostałej do spłaty kwoty pożyczki udzielonej mu z Funduszu Pracy na otwarcie działalności gospodarczej, uzasadniając to tym, iż ze względu na trudną sytuację na rynku pracy zmuszony jest utrzymywać się wraz z żoną i trojgiem dzieci z zasiłku rodzinnego i 100 zł z opieki społecznej. Wniosek ów został negatywnie rozpatrzony decyzją Starosty E. z dnia 17 września 2003 r. ("[...]"). W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż pożyczkobiorca i poręczyciel – S. D. przedstawili dokumenty potwierdzające ich sytuację materialną. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało faktycznie ciężką sytuację materialną pożyczkobiorcy. Powiatowa Rada Zatrudnienia w E. ustaliła, że mimo ciężkiej sytuacji materialnej pożyczkobiorcy istnieje możliwość spłacenia zadłużenia. Powiatowa Rada Zatrudnienia w dniu 12 września 2003 r. negatywnie zaopiniowała wniosek o umorzenie. Zatem nie umorzono części kapitału pożyczki w wysokości 2518,34 zł wraz z oprocentowaniem w wysokości 2242, 57 zł i kosztami adwokackimi w wysokości 1500 zł. W odwołaniu od decyzji S. K. ponowił swój wniosek. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia l grudnia 2003 r. ("[...]"). Organ odwoławczy stwierdził, iż sytuacja S. K. jest trudna. Ma on zaległości płatnicze w ZUS i Urzędzie Miejskim w P. Stały miesięczny dochód w jego rodzinie to 203,30 zł zasiłku rodzinnego. Wraz z żoną są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku. Odnosząc się do przytoczonego art. 18 ust 4 a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, póz. 514 z późn. zm.), organ stwierdził brak podstaw do umorzenia pożyczki z tego względu, iż należność może być egzekwowana z zabudowanej nieruchomości o powierzchni 3555 m2, którą S. K. nabył w dniu 30 marca 1999 r. od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. S. K. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Opisał w niej przyczyny niepowodzenia działalności gospodarczej, której rozpoczęcie miała mu umożliwić pożyczka. Nadmienił, iż znane mu są przypadki umorzeń o wiele większych pożyczek w sytuacjach nieporównywalnych do tej, w której się znajduje. Ustosunkowując się do uzasadnienia decyzji, skarżący stwierdził, iż współwłaścicielem nieruchomości stanie się po jej spłaceniu, jednak ze spłatą ma poważne problemy z uwagi na brak źródeł dochodu. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do jej treści, wskazał m.in. iż trudności związane z pozyskaniem zleceń, czy przejściowym brakiem zamówień wliczone są w ryzyko prowadzenia każdej działalności gospodarczej. Za umorzeniem pożyczki nie przemawiaj ą zatem szczególne względy gospodarcze czy społeczne. Wprawdzie spłata nieruchomości kupionej przez S. K. od AWRSP jest zabezpieczona hipoteką umowną ustanowioną na tej nieruchomości, lecz poręczyciel również jest właścicielem nieruchomości rolnej, z której PUP w E. może dochodzić należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z reformą sądownictwa administracyjnego skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie z art. 97 ust.l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Stosownie do art. 3 § l i art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z art. 18 ust. 4 a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, póz. 514 z późn. zm.), który obowiązywał w czasie wydawania decyzji przez organy administracji obu instancji, starosta mógł po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę udzieloną z Funduszu Pracy jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności; 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania; 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności; 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, mogło nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych (ust 4 b w/w art.). Z treści przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że decyzja co do umorzenia pożyczki jest decyzją o charakterze uznaniowym, co oznacza, że organ nie musi umorzyć pożyczki nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie wskazane wyżej przesłanki. Skutkiem tego jest ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Sąd nie jest bowiem organem III instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej (zob. wyrok SN z 19 marca 1985 r. Sygn. III ARN 18/83, OSN 1986/5, póz. 72str. 36). Sąd nie rozstrzyga więc o tym, czy pożyczka winna być umorzona .Takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do właściwego organu administracyjnego. Zaskarżona decyzja podlega natomiast w pełnym zakresie badaniu co do jej zgodności z przepisami prawa. W tym zakresie kontrola wykazała dwie, samoistne podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Uwidocznienie, iż decyzja wydana została po ustaleniu i rozważeniu wszystkich tych okoliczności i kryteriów, które ustawodawca wskazał w przepisie stanowiącym podstawę dla rozpatrzenia wniosku dokonuje się w jej uzasadnieniu. Ustalenia faktyczne i prawne, stanowiące integralną część decyzji administracyjnej (art. 107 § l i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./), powinny wyjaśniać treść rozstrzygnięcia, z którym w logicznym związku winny pozostawać przytoczone fakty, dowody i przepisy prawa. Pominięcie w nim oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia tego rodzaju dopuściły się organy administracji obu instancji. Z uzasadnień decyzji nie wynika by zakresem rozważań zostały objęte wszystkie okoliczności istotne dla oceny zdolności płatniczej pożyczkobiorcy, jak choćby możliwość zaspokojenia zobowiązania z jego majątku nieruchomego. Analiza sytuacji poręczyciela, jako osoby odpowiadającej solidarnie za spłatę pożyczki (art. 18 ust. 4 b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu), pominięta została całkowicie. W uzasadnieniu decyzji Wojewody dostrzec można przynajmniej próbę wytłumaczenia tego w jaki sposób przedmiotowa pożyczka może być wyegzekwowana, jest to jednak jak wcześniej zaznaczono próba nieudana, gdyż w żaden sposób nie odnosi się do treści art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu a przecież treść tego przepisu była podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji brakuje choćby szczątkowej analizy tego czy wydatki egzekucyjne nie przewyższą należności w sytuacji gdy nieruchomość skarżącego obciążona jest hipoteką. Organ wydający decyzję musi się także zastanowić nad tym co się stanie gdy należność S. K. zostanie wyegzekwowana z jego nieruchomości tj. domu, zastanowienia wymaga to gdzie wówczas rodzina skarżącego będzie mieszkać i tym samym to czy za odstąpieniem od egzekucji prowadzonej w ten sposób nie przemawiają szczególne względy społeczne. Powyższe stwierdzenie na zasadzie przykładu wskazuje na ułomności decyzji z dnia l grudnia 2003 r. W odpowiedzi na skargę organ w sposób bardziej pełny odnosi się do przedstawionych kwestii, jednak odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji tym samym nie można w ten sposób konwalidować braków uzasadnień decyzji. Nie sposób jest natomiast treści decyzji wydanej przez organ I instancji określić inaczej niż jako zupełnie niezrozumiałej. Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w E. analizuje sytuację materialną skarżącego dochodząc do przekonania, iż jest ona " ciężka", zaś pożyczki nie umorzono, bo powiatowa rada zatrudnienia uznała, iż istnieje możliwość spłacenia zadłużenia. Z obowiązku przypomnieć jedynie należy że w sprawie ewentualnego umorzenia pożyczki organ ma obowiązek zasięgnąć opinii rady. Opinia ta jest rzeczą bardzo ważną, jednak jest jedynie głosem doradczym mającym umożliwić podjęcie trafnej i słusznej decyzji, dlatego też organ I instancji nie mógł za powód odmowy umorzenia pożyczki podać jedynie negatywnej opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia w E. i jednocześnie nie zwracać w ogóle uwagi na treść przepisów prawa, które zresztą powołał jako podstawę prawną wydanej decyzji. Dlatego raz jeszcze podkreślić należy, że organ wydając decyzję w przedmiotowej sprawie ma prawo uwzględnić wniosek lub odmówić prośbie S. K., decyzja ta jednak nie może jedynie powoływać się na stosowne przepisy, musi ona także zawierać uzasadnienie omawiające stan sprawy zezwalające S. K. na zrozumienie treści wydanej decyzji. Poręczycielem pożyczki udzielonej skarżącemu był S. D., który na mocy nakazu zapłaty wydanego przez sąd został zobowiązany do solidarnej spłaty zadłużenia, dlatego też powinien on w postępowaniu administracyjnym być uznany za stronę tegoż postępowania. Doszło więc również do naruszenia prawa mogącego dawać podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § l pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Wykazane uchybienia uzasadniają uchylenie decyzji obu instancji z przyczyn określonych niezależnie od siebie w art. 145 § l pkt l lit. b i w art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Stosownie do art. 152 wskazanej ustawy rozstrzygnięta została kwestia wykonalności uchylonej decyzji. O kosztach orzeczono podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.