II SA/Ol 97/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Z. K. i S. K. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radców prawnych Z. G. i J. S. wynagrodzenie w kwotach po 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) każdemu z nich, powiększone o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. Pismem z dnia 21 maja 2008r. S.K., M.F. i P.T. złożyli do Prezydenta Miasta wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej polegającej na budowie ulicy "[...]" wraz z infrastrukturą, na odcinku od ulicy "[...]" do działki o nr "[...]" (rejon ulicy "[...]") w B. oraz wodociągu i linii oświetleniowej na odcinku od ulicy "[...]" do ulicy "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Referatu Infrastruktury Urzędu Miasta w B. odmówiono zawieszenia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 98 § 1 kpa organ może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W przedmiotowej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione, bowiem wnioskodawcy nie są stroną inicjującą prowadzone postępowanie administracyjne, a zatem w myśl powołanego przepisu kpa nie mogą skutecznie złożyć wniosku o jego zawieszenie. Jednocześnie nie zachodzą w sprawie przesłanki, które mogłyby skutkować zawieszeniem postępowania z przyczyn określonych w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, tj. obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie wnieśli S. i Z.K., żądając jego uchylenia i zawieszenia postępowania w sprawie budowy ulicy "[...]". Wymienieni wskazali, iż Prezydent Miasta nadal nie rozpatrzył ich postulatów przedstawionych we wcześniej złożonych pismach, jak również nie podjął rozmów w sprawie planowanej ulicy i jej przebiegu przez ich nieruchomość oraz udzielenia godziwego zadośćuczynienia za utracony majątek i utracone korzyści. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podzielając w pełni argumenty przedstawione przez Prezydenta Miasta w jego uzasadnieniu. Wskazano, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania, określone w art. 98 § 1 kpa, a jednocześnie brak jest podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, w myśl art. 97 § 1 kpa. Wnioskodawcy nie są bowiem stroną inicjującą postępowanie administracyjne, o zawieszenie którego wystąpili, zatem tylko Prezydent Miasta jako podmiot, który złożył wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie może skutecznie wystąpić o jego zawieszenie. Skargę na powyższe orzeczenie wnieśli S. i Z.K., żądając jego uchylenia i zawieszenia przedmiotowego postępowania. Zaznaczono przy tym, iż w przypadku stwierdzenia braku możliwości zawieszenia tego postępowania, winno ono zostać umorzone. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż organ może rozpatrzyć niniejszą sprawę na podstawie decyzji z dnia "[...]", na mocy której Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ulicy "[...]" na odcinku od ulicy "[...]" do ulicy "[...]" w B. Tym samym możliwe jest podjęcie rozmów w sprawie planowanej ulicy i jej przebiegu przez nieruchomość skarżących oraz udzielenia godziwego odszkodowania. Zaznaczono, iż pozostali uczestnicy nie wnoszą zastrzeżeń do tego rozwiązania, bowiem wszyscy dążą do rozmów z organem na temat przebiegu ulicy i dobrowolnego załatwienia tej sprawy. W ocenie skarżących odmowa zawieszenia lub umorzenia postępowania jest próbą ominięcia przez organ godziwego załatwienia spraw związanych z zadośćuczynieniem za utracony majątek i utracone korzyści, co jest tym bardziej nieetyczne, że Prezydent Miasta jest w tej sprawie zarówno wnioskodawcą, jak i organem wydającym decyzję. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślono, iż zgromadzony materiał dowodowy wykazał, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające zmianę wydanego postanowienia. W niniejszej sprawie nie zostały bowiem spełnione przesłanki, określone w art. 98 § 1 kpa, stanowiące podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego z wniosku strony postępowania. Organ raz jeszcze wskazał, iż postępowanie, o zawieszenie którego wystąpili wnioskodawcy zostało wszczęte na wniosek Prezydent Miasta i tylko on, jako wnioskodawca mógł skutecznie wystąpić o zawieszenie wszczętego przez siebie postępowania administracyjnego. Jednocześnie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 kpa, tj. w przypadku zaistnienia przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Wskazano również, iż kwestia braku rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta postulatów skarżących, dotyczących załatwienia sprawy na podstawie wydanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz braku podjęcia rozmów w sprawie planowanej ulicy i jej przebiegu przez nieruchomość skarżących, a także udzielenia godziwego zadośćuczynienia za utracony majątek i utracone korzyści nie stanowiły zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia 18 września 2009r. wskazał, iż wniosek skarżących o zawieszenie postępowania zmierzał w istocie do rozpatrzenia sprawy i zrealizowania inwestycji na podstawie wydanej w "[...]" ostatecznej decyzji lokalizacyjnej. Jednocześnie podniesiono, że przedmiotowe postępowanie lokalizacyjne było prowadzone w sytuacji, kiedy w obrocie prawnym występowała wcześniejsza decyzja administracyjna rozstrzygająca analogiczne okoliczności, tj. lokalizację przedmiotowego odcinka drogi publicznej. Porównując oba akty administracyjne wskazano na istniejącą między nimi tożsamość uczestników postępowania i przedmiot rozstrzygnięcia. Wprawdzie obie decyzje wydano w oparciu o odmienną podstawę prawną, a postępowania toczyły się na podstawie różnych przepisów, jednak zgodnie ze stanowiskiem doktryny nie musi to przesądzać o braku tożsamości sprawy administracyjnej. W związku z tym, iż obie decyzje dotyczyły lokalizacji tego samego odcinka drogi publicznej, należy stwierdzić, iż tę samą sprawę rozstrzygano dwukrotnie ostateczną decyzją administracyjną. Zatem skarżący słusznie oczekiwali, że Prezydent Miasta rozstrzygnie sprawę na podstawie wcześniejszej decyzji administracyjnej i w dotychczasowym trybie, albo przed wydaniem decyzji o lokalizacji drogi gminnej doprowadzi do uchylenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w trybie art. 162 § 1pkt 1 kpa. Biorąc pod uwagę treść art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazano, iż właściwym spośród powyższych trybów było uchylenie przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym skarżący zasadnie wnosili o zawieszenie postępowania do czasu uchylenia decyzji z dnia "[...]". Postanowieniem z dnia 18 listopada 2009r., sygn. akt II SO/Ol 19/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na wniosek sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyłączył wskazanych we wniosku sędziów od rozpoznania sprawy ze skargi Z. i S.K. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż podnoszona przez wnioskodawców okoliczność osobistej znajomości z uczestnikiem postępowania, będącym jednocześnie współpracownikiem, wyczerpuje dyspozycję art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym wyłączenie sędziego, którego bezstronność może budzić wątpliwości może nastąpić na własne żądanie sędziego lub na wniosek strony. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2010r., sygn. akt II OW 90/09, Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie do rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na pismo strony skarżącej Wojewoda wskazał, iż do dnia 16 grudnia 2006r. decyzje dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji polegającej na budowie drogi powiatowej lub gminnej wydawane były na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś od dnia 16 grudnia 2006r. wydawane są na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (tzw. "specustawa"). Jednocześnie w myśl art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 18 października 2006r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane do dnia wejścia w życie ustawy, a dotyczące dróg objętych niniejszą ustawą, pozostają w mocy do dnia 31 grudnia 2013r., chyba że uprawniony podmiot złoży przed upływem tego terminu wniosek o ustalenie lokalizacji drogi na podstawie niniejszej ustawy. W rozpatrywanym przypadku zaistniała właśnie taka sytuacja. Bezpodstawna jest zatem sugestia strony skarżącej, że decyzja o ustaleniu lokalizacji ulicy "[...]" na podstawie specustawy obarczona jest wadą nieważności. W świetle przedstawionych uwarunkowań formalnoprawnych ponowne orzeczenie w niniejszej sprawie nie narusza prawa. Organy administracji architektoniczno – budowlanej nie miały obowiązku rozpatrywania sprawy w oparciu o posiadaną ostateczną decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego i w dotychczasowym trybie, czego żądali skarżący, ani też nie miały obowiązku przed wydaniem decyzji o lokalizacji drogi gminnej, doprowadzenia do uchylenia tej decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Nadto należy zauważyć, iż porównywane decyzje zostały wydane w oparciu o inne, obowiązujące w dacie ich wydania przepisy prawne oraz obejmują inną lokalizację w przestrzeni wnioskowanej inwestycji. Jednocześnie organ wskazał, iż decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło wygaśnięcie jako bezprzedmiotowej wskazanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w części obejmującej ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ulicy "[...]" na odcinku od ulicy "[...]" do ulicy "[...]" w B. Pismem z dnia 11 czerwca 2010r. pełnomocnik skarżącego, S.K. – radca prawny J.S. podniósł, iż w ocenie skarżącego fakt niewygaszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji ustalającej inwestycję celu publicznego w całości, a jedynie wygaszenie jej w części, powoduje sytuację określoną hipotezą przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W związku z powyższym, gmina B. powinna zwrócić się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o wygaszenie decyzji ustalającej w całości, a do czasu wydania na podstawie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej przy ulicy "[...]" wraz z infrastrukturą powinno być zawieszone. W tym zakresie pełnomocnik poparł wywody przedstawione w piśmie z dnia 18 września 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 § 2 powołanej ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Kryterium legalności (zgodności z prawem) powoduje, że sąd administracyjny może wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd nie jest natomiast właściwy do oceniania decyzji z punktu widzenia słuszności czy też celowości rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej. W myśl art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując powyższe kryteria do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż rozpoznając skargę na postanowienia wydane w toku postępowania, rozstrzygające poszczególne kwestie procesowe, należy uwzględnić aktualny stan rozpoznawania sprawy, a przede wszystkim to, że rozstrzyganie kwestii procesowych w toku postępowania jest podporządkowane głównemu celowi postępowania administracyjnego, którym jest załatwienie sprawy co do jej istoty. W myśl art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W doktrynie wyrażany jest pogląd, że w przypadku gdy powyższe przesłanki zostaną spełnione, organ jest obowiązany zawiesić postępowanie, bowiem nie jest on uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne. Jednak, mimo iż tzw. fakultatywne zawieszenie postępowania oparte jest na zasadzie dyspozycyjności, nie ma ono charakteru bezwzględnego, bowiem uzależnione jest od łącznego zaistnienia następujących przesłanek: postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony, postępowanie to jest w toku, z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpiła strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, inne strony postępowania nie sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania, a zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do zastosowania instytucji zawieszenia postępowania. Bezsporne jest, iż wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej polegającej na budowie ulicy "[...]" wraz z infrastrukturą, na odcinku od ulicy "[...]" do działki o nr geod. "[...]" (rejon ulicy "[...]") oraz wodociągu i linii oświetleniowej na odcinku od ulicy "[...]" do ulicy "[...]" w B. został złożony przez Prezydenta Miasta. Tym samym zgodnie z art. 98 § 1 kpa tylko Prezydent Miasta jako strona, która zainicjowała przedmiotowe postępowanie, może skutecznie złożyć wniosek o jego zawieszenie. Zatem skarżący mimo iż są stroną przedmiotowego postępowania nie mają uprawnienia do złożenia przedmiotowego wniosku. Jednocześnie należy wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 kpa, określającego podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W sprawie tej nie zachodziła bowiem sytuacja, w której organ nie mógł rozstrzygnąć sprawy ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd ani też nie wystąpiły inne przyczyny wymienione we wskazanym przepisie. Organy administracji prawidłowo zatem uznały, że nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania. Należy również wskazać, iż decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło wygaśnięcie własnej decyzji z dnia "[...]" w części ustalającej lokalizację spornej drogi. Zatem wbrew twierdzeniom strony skarżącej w obrocie prawnym nie funkcjonują dwie decyzje dotyczącej tej samej sprawy, a postępowanie było prowadzone w myśl obowiązujących w tym czasie przepisów prawa. Odnosząc się natomiast do merytorycznych zarzutów strony skarżącej dotyczącej wydania decyzji o lokalizacji drogi gminnej, należy zaznaczyć, iż przedmiotem niniejszej skargi było wyłącznie postanowienie o odmowie zawieszenia prowadzonego postępowania i tylko w tym zakresie Sąd mógł badać legalność orzeczeń wydanych przez organy administracji. Należy zatem stwierdzić, iż nie zachodzą okoliczności poddające w wątpliwość prawidłowość wydanego postanowienia przez organ pierwszej instancji, jak również postanowienia organu odwoławczego utrzymującego w mocy to rozstrzygnięcie. Organy obu instancji zasadnie uznały, że nie została spełniona jedna z przesłanek z art. 98 §1 kpa, a mianowicie wniosek o zawieszenie postępowania nie pochodzi od strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, co stanowiło podstawę do odmowy zawieszenia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.