II SA/Ol 97/22

Dnia 15 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta B. (organ I instancji) decyzją z dnia [...] r. odmówił P. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na niepełnosprawną babcię. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z posiadanej dokumentacji wynika, że babcia skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. na dzień ustalenia stopnia niepełnosprawności H. K. miała 87 lat w związku z tym nie jest spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych ( dalej: u.ś.r. ) Syna niepełnosprawnej nie zwalnia z obowiązku sprawowania opieki to, że wykonuje pracę zawodową, natomiast wnuki zobowiązane są do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności. Odwołanie od tej decyzji wniosła P. K. ( skarżąca ), która wskazała, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oparta jest na art. 17 ust.1b, który z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 został uznany za nieważny. Opieka nad babcią wykonywana jest w różnych porach dnia i jest to opieka konieczna. Po śmierci matki skarżącej to babcia ją wychowywała. Syn niepełnosprawnej nie może poświęcić jej tyle czasu co potrzeba, ponieważ pracuje zawodowo, musi utrzymać siebie i swoją rodzinę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisu, którego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych kolegium stwierdziło, że to dzieci są zobowiązane w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad rodzicami, chyba że legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Syn babci skarżącej nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności i to jest przyczyna odmowy przyznania skarżącej ( wnuczce ) świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję wywiodła, reprezentowana przez pełnomocnika, P. K. zarzucając naruszenie: a/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne nie ustalenie, iż Z. K. nie może sprawować opieki wskutek obiektywnych i usprawiedliwionych przeszkód, w tym ze względu na jego stan zdrowia oraz nie ma on możliwości finansowania takiej opieki, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia odwołania; b/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez ich wadliwą wykładnię i uznanie, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje na rzecz wnuczki osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w przypadku gdy istnieją osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie posiadające orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a, nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W motywach skargi wskazano, że wujek skarżącej nie ma możliwości finansowania opieki nad matką, a rezygnacja z pracy zawodowej pozbawi jego i jego najbliższych środków zapewniających im minimum egzystencji. Organ nie zweryfikował tego czy w sprawie istnieją obiektywne i usprawiedliwione przeszkody w sprawowaniu opieki nad matką przez syna, który jest objęty leczeniem w poradni kardiologicznej i pulmonologicznej, przebył również COVID. W dalszej części uzasadnienia skargi przywołano szereg orzeczeń sądów wskazujących na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom, kiedy osoby zobowiązane do opieki w pierwszej kolejności nie są w stanie realizować obowiązku opieki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony w skardze przez skarżącą i przez organ w odpowiedzi na skargę. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej z uwagi na sprawowanie opieki nad babcią. Na wstępie należy wskazać, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę wymagającą opieki, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Takie samo stanowisko zajęło Kolegium rozpatrując odwołanie skarżącej, nie ma więc potrzeby dalszego rozważania tej sytuacji. Natomiast materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111). Zgodnie z przepisem, art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1). W niniejszej sprawie przedmiotem rozbieżności na etapie postępowania odwoławczego było jedynie to, czy skarżąca mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, tj. czy skarżąca jest osobą, na której względem niepełnosprawnej babci spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wyjaśnić w związku z tym należy, że zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei przepis art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Badając czy osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, należy mieć na uwadze treść art. 17 ust. 1 a powołanej ustawy, zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazać należy w tym miejscu, że, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a cyt. ustawy. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym – tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższą argumentację podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jednak pod warunkiem ( zawsze przyjmowanym przez sądy administracyjne w tego typu sprawach) jest to, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim rodzicem. Jednocześnie sąd zdaje sobie sprawę z tego, że w orzecznictwie prezentowane jest bardziej rygorystyczne stanowisko jak choćby w wyroku z 24 lutego 2021 r. w sprawie I OSK 2392/20. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nim, że stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Z ustaleń organu dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że skarżąca choć zajmuje się swoją babcią to nie mieszka z nią. H. K. ma jeszcze syna i to właśnie on niewątpliwie zobowiązany jest do alimentacji swojej matki przed skarżącą. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jedynie gdy syn H. K. nie byłyby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale także o brak możliwości dostarczenia przez niego środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Niewątpliwie nie można automatycznie wykluczać wnuczki H. K. z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której syn babci skarżącej nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Takimi szczególnymi okolicznościami byłaby śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też przebywanie za granicą, które uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Podobnie sytuacja pozbawienia danej osoby władzy rodzicielskiej nad dziećmi mogłaby stanowić okoliczność wykluczenia tych dzieci z wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego wobec rodziców. Nie jest natomiast taką okolicznością fakt wykonywania pracy zarobkowej przez syna niepełnosprawnej, czy też zasięganie konsultacji lekarskich i przebyty COVID. W niniejszej sprawie nie zaszły zatem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babci przed obowiązkiem alimentacyjnym syna. To syn jest w pierwszej kolejności zobowiązany do sprawowania opieki nad matką i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Skoro zatem skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie mogła ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad babcią. Raz jeszcze podkreślić należy, że nie istnieje bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych w dalszej kolejności, jednak zobowiązanie to musi wynikać z obiektywnych okoliczności, na co wskazywały sądy administracyjne. W rozpoznawanej sprawie rzeczą pewną jest to że babcia skarżącej ma syna i z obowiązku alimentacyjnego wobec matki, która go wychowała nie zwalnia to, że wykonuje on pracę zarobkową, mieszka w innej miejscowości i jest konsultowany medycznie. W sprawie nie zachodziła potrzeba dalszego uzupełniania materiału dowodowego ponieważ rzeczą pewną jest to, że syn H. K. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Żadnych wątpliwości nie może budzić to, że jeżeli względy zdrowotne pozwalają mu na wykonywanie pracy zawodowej to muszą mu pozwalać również na zaopiekowanie się matką. Bardzo zaskakujące są słowa zawarte w skardze, dotyczące ewentualnego pozbawienia najbliższych członków rodziny środków zapewniających minimum egzystencji. Przecież matka również jest najbliższą rodziną i kiedy nadszedł czas, że wymaga ona pomocy to powinna ją otrzymać w pierwszej kolejności od syna. Jednocześnie zwrócić należy uwagę na to, że skarżąca ma w dużym stopniu utrudnioną możliwość zajmowania się babcią, zwłaszcza w sytuacjach nagłych i to nie tylko z tego powodu, że mieszka osobno. Ma przecież ona dwoje małych dzieci ( urodzone w 2017 i 2020 roku ), które z pewnością wymagają znacznego zaangażowania skarżącej w ich wychowanie i nie może ona całej swojej uwagi skoncentrować na opiece nad babcią Przypomnieć należy również, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensata utraty dochodów z powodu konieczności rezygnacji z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowania w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki. Jeżeli skarżąca, a w zasadzie jej babcia uważają, że syn babci skarżącej nie wywiązuje się z obowiązku jej alimentowania to mogą podjąć odpowiednią drogę prawną. Nie ma możliwości uzyskania świadczenia ze strony organów pomocy społecznej, przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli dzieci osoby uprawnionej mogą taką pomoc świadczyć. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.