II SA/Ol 973/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 roku sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia "[...]" wydaną przez Burmistrza P. ustalono warunki zabudowy na działkach nr "[...]", "[...]" i "[...]" położonych we wsi P., obręb wsi S.G., gm. P. dla inwestycji polegającej na rozbudowie fermy trzody chlewnej przez budowę budynku tuczarni i budynku warchlakarni /w systemie rusztowym/ z łącznikiem oraz budowę dwóch zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce o pojemności 1000m³ każdy na rzecz Rolniczej Spółdzielni "[...]" w Z. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowe działki wchodzą w skład gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych ok. 100ha, co znacznie przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego na terenie gminy P. W związku z powyższym nie jest konieczne określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, iż teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej położonej na działce nr "[...]", poprzez drogę wewnętrzną położoną na działce nr "[...]", będącą własnością gminy P. Ponadto istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. Wskazano, iż od 1 stycznia 2004r. na analizowanym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w przepisie art. 61 ust.1 pkt 1-5 wskazanej ustawy. W wyniku przeprowadzenia wizji lokalnej oraz analizy materiałów źródłowych stwierdzono, iż warunki te zostały spełnione. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. F., lecz pod odwołaniem podpisali się również inni mieszkańcy wsi. Zarzucono, iż organ nie powinien odstąpić od nałożenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Podniesiono, iż ferma tego rodzaju nie powinna znajdować się w środku wsi, gdyż stanowi bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia mieszkańców. W jego ocenie taka inwestycja powinna znajdować się co najmniej w odległości 500m od najbliższych zabudowań. Odwołujący podniósł, iż sześciometrowa droga dzieląca teren inwestycji od sąsiednich zabudowań jest niewystarczająca, gdyż droga ta nie zatrzyma oparów wydobywających się z rozbudowanej fermy. Wskazał ponadto, iż w decyzji nakazano wywóz sztuk padłych i ubitych z konieczności przez specjalistyczne firmy, jednak obecnie inwestor warunku tego nie dotrzymuje, gdyż padłe zwierzęta są wynoszone z terenu fermy przez psy i rozciągane po całej wsi, stwarzając tym samym niebezpieczeństwo zarażenia się różnymi chorobami. Ponadto podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie należało odnieść wielkość rozbudowywanej fermy do średniej wielkości gospodarstwa w we wsi P., która wynosi 60ha, a gospodarstwo Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" nie odbiega wielkością od gospodarstw indywidualnych. W związku z tym w ocenie odwołującego się wydana przez organ decyzja budzi wiele zastrzeżeń i dlatego wskazane jest ponowne rozpatrzenie tej sprawy. W piśmie z dnia "[...]" określonym jako uzupełnienie odwołania złożonym przez S. F., a także H. i J. A., W. i J. A. oraz innych mieszkańców wsi zarzucono, iż nie uznano za strony postępowania osoby podpisane pod tym pismem, czym rażąco naruszono przepisy prawa. Decyzją z dnia "[....]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło decyzję ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie umorzono postępowanie odwoławcze w stosunku do M. A., D. A., B. W., Ł. W., W. U., K. W., K. W., A. A., Z. A., M. A., E. A. i H. K. W uzasadnieniu podniesiono, iż wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże ustawodawca dopuścił wyjątki od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy zasady kontynuacji funkcji i cech dotychczasowej zabudowy, a mianowicie przepisu tego nie stosuje się m.in. do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W związku z tym słusznie organ pierwszej instancji uwzględnił średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy, w której ma być realizowana inwestycja, a nie konkretnej miejscowości. Podniesiono ponadto, iż wprawdzie wadliwie został wyznaczony obszar analizowany, jednakże powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podano, iż zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje odstąpieniem od sporządzenia analizy zabudowy sąsiedniej do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, a tym samym uchybienia w tym zakresie nie mają wpływu na wynik postępowania. Wskazano na nieścisłości dotyczące ustalonych parametrów inwestycji i konieczność dokonania ich korekty zgodnie z wnioskiem inwestora. Zasadniczym jednak powodem uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji była kwestia prawidłowego ustalenia stron niniejszego postępowania stosownie do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium w niniejszym postępowaniu należy uznać za strony postępowania również właścicieli sąsiednich nieruchomości, których od inwestycji oddziela niewielka 6–metrowa droga. W związku z tym, iż organ nie zapewnił wskazanym osobom czynnego udziału w postępowaniu niezbędne było wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż w stosunku do osób wymienionych w rozstrzygnięciu należało umorzyć postępowanie, gdyż jak wynika z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego osoby te są dziećmi bądź rodzicami właścicieli nieruchomości, którzy zostali uznani za strony i mają zapewne interes faktyczny w niniejszym postępowaniu, lecz nie może być on podstawą do uznania ich za strony postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniosła Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "[...]" w Z., reprezentowana przez radcę prawnego A.J., wnosząc o jej uchylenie. Pełnomocnik Spółdzielni podniósł, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu co do przyznania statusu strony właścicielom nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej przez drogę o szerokości 6m, gdyż organ nie wykazał w żaden sposób, aby osoby te posiadały jakikolwiek interes prawny w toczącym się postępowaniu lub też aby na skutek tego postępowania i wydanej decyzji nałożony został na te osoby jakikolwiek obowiązek. Wskazano, iż art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego precyzyjnie definiuje pojęcie strony i dowolne ustalenia organu orzekającego doprowadziły do udziału w postępowaniu osób, którym zgodnie ze wskazanym przepisem status strony nie przysługuje. W ocenie pełnomocnika skarżącej Spółdzielni Kolegium zastosowało niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą powołanego art. 28, uznając iż jakikolwiek nawet czysto hipotetyczny interes osoby posiadającej nieruchomość w pobliżu planowanej inwestycji powoduje obowiązek przyznania jej statusu strony. Tym sposobem należałoby bowiem uznać za strony wszystkich mieszkańców wsi, gdyż zapewne każdy z nich ma interes – negatywny, czy też pozytywny związany z planowaną inwestycją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, iż w ocenie organu właściciele nieruchomości sąsiadującej z inwestycją poprzez 6-metrową drogę mają interes prawny w niniejszym postępowaniu, gdyż ewentualna lokalizacja inwestycji będzie oddziaływać na ich działki. Ponadto z ich informacji wynika, iż drogi w rzeczywistości nie ma, a faktyczną odległość zabudowań odwołujących się od nieruchomości skarżącej obrazują nadesłane zdjęcia. Wskazano, iż pojęcie oddziaływania musi być rozumiane szeroko. Podano, iż wprawdzie nie było obowiązku sporządzania analizy, ale do wniosku dołączono mapę z naniesioną granicą terenu objętego wnioskiem a także obszarem oddziaływania inwestycji, z którego wynika iż działki odwołujących się znajdują się w tym obszarze. Wprawdzie organ związany jest wnioskiem inwestora w tym zakresie, lecz nie zwalnia go to z obowiązku poczynienia własnych ustaleń. Wskazano, iż pojęcie oddziaływania należy rozumieć jako zarówno wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i nieruchomości sąsiednie, przy czym granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne polegające, m.in. na emisji zanieczyszczeń czy powodowaniu nadmiernego hałasu. Dlatego też należało uznać za strony niniejszego postępowania właścicieli nieruchomości sąsiadujących przez 6–metrową drogę z nieruchomością objętą wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na brak udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Kolegium wskazało w uzasadnieniu swojej decyzji, iż za strony postępowania należy uznać także właścicieli nieruchomości sąsiednich, których od inwestycji oddziela niewielka 6-metrowa droga. Sąd podziela takie stanowisko organu odwoławczego. Należy wskazać, iż wprawdzie co do zasady stronami postępowania są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich działek, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się uznanie za stronę także właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji. O interesie prawnym, a tym samym o przymiocie strony w postępowaniu decydują okoliczności konkretnej sprawy (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2007r. Sygn. akt II OSK 1404/06, LEX nr 394873). Zatem nie można z góry zakładać, jak uczynił to organ pierwszej instancji, iż stronami postępowania są wyłącznie właściciele działek bezpośrednio przylegających do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, a nie są nimi właściciele nieruchomości, które wprawdzie bezpośrednio nie graniczą z działką, na której planowa jest inwestycja, ale oddzielone są od niej 6-metrową drogą. Okoliczność, iż działki te przedzielone są drogą nie oznacza bowiem, iż nie mogą się one znajdować w bliższej odległości od planowanej inwestycji, niż te których granice bezpośrednio stykają się z działką objętą wnioskiem. Mogłoby zatem ewidentnie dojść do naruszenia zasady równości wobec prawa, gdyż przymiot strony posiadaliby właściciele nieruchomości potencjalnie w mniejszym stopniu narażeni na oddziaływanie przedmiotowej inwestycji (poprzez różnego rodzaju immisje), niż ci którzy za strony nie zostali uznani. Należy przy tym wskazać, iż interes prawny właścicieli tych nieruchomości wynika za faktu, iż planowana inwestycja może oddziaływać na ich nieruchomości, a w związku z tym wkraczać w ich sferę praw i obowiązków związanych z prawem własności (z tego względu zresztą za strony uznano wyłącznie właścicieli nieruchomości, a nie wszystkich mieszkańców, którzy podpisali się pod odwołaniem). W związku z tym stanowisko organu odwoławczego należy uznać za zasadne, gdyż brak udziału stron w postępowaniu stanowi naruszenie przepisów Kodeksu podstępowania administracyjnego. Przy czym skarżącej Spółdzielni należy wyjaśnić, iż konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania z udziałem wszystkich stron nie oznacza, iż osoby uznane za strony postępowania mają prawo do decydowania o tym, co zostanie wybudowane na nieruchomości będącej własnością skarżącej. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) wyraźnie bowiem określają wymogi, jakie należy spełnić w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i tylko spełnienie przesłanek w przepisach tych wskazanych warunkuje uzyskanie wnioskowanej decyzji. Natomiast strony postępowania mają wyłącznie uprawnienia określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.