II SA/Ol 978/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2013r. skargi P. P. na rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie opinii służbowej postanawia: odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia P. P. wywiódł skargę na rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]" utrzymujące w mocy opinię służbową mł. bryg. P. P. za okres od 26 lipca 2007r. do 26 lipca 2012r. wydaną przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Rozbieżności dotyczące możliwości zaskarżania opinii służbowych wydawanych w stosunku do funkcjonariuszy różnych służb, w tym także Państwowej Straży Pożarnej, spowodowały, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwały o sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11, w których orzekł, że na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych, przyjąć trzeba, że stanowisko to będzie miało zastosowanie także w niniejszej sprawie. Celem opiniowania służbowego jest ocena dotychczasowego przebiegu służby oraz postawienie prognozy co do dalszej kariery opiniowanego. Opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Owa opinia niczego nie rozstrzyga, co więcej nie jest ona nakierowana na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej (vide uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2011r., sygn. akt I OPS 3/11). Brak podstaw do uznania omawianej opinii okresowej za decyzję administracyjną ma istotne znaczenie także dla oceny charakteru prawnego dalszych działań podejmowanych przez przełożonych w sprawie takiej opinii. W myśl art. 36 a ust. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U., Nr 12, poz. 68) strażak, który nie zgadza się z treścią opinii, może wnieść, za pośrednictwem wydającego opinię, odwołanie do wyższego przełożonego w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z nią. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania może zaskarżoną opinię utrzymać w mocy, uchylić w całości i wydać nową, uchylić w całości i polecić wydanie nowej opinii z uwzględnieniem wskazanych okoliczności (art. 36 a ust. 7). Opinia wydana wskutek odwołania jest ostateczna i włącza się ją do akt osobowych strażaka. Szczegółowe warunki i tryb opiniowania strażaka Państwowej Straży Pożarnej określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 kwietnia 2006 r. Precyzuje ono między innymi częstotliwość wydawania opinii służbowych, kryteria brane pod uwagę przy opiniowaniu czy sposoby zapoznawania z nimi strażaków oraz tryb wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii służbowych. W § 4 cytowanego rozporządzenia zdefiniowano kryteria jakim powinna odpowiadać opinia, między innymi należy oceniać umiejętności zawodowe z uwzględnieniem wymagań na zajmowanym stanowisku służbowym, wykorzystywanie posiadanych umiejętności, motywacje, kreatywność, radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych jak również zdolność strategicznego myślenia. Elementy z jakich powinna składać się opinia przesądzają więc, że nie stanowi ona rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, lecz jest oceną przełożonego przygotowania i wykonywania obowiązków służbowych przez podległego funkcjonariusza, obejmującą określony czas służby. Opinia służbowa nie powoduje zmian w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza, a jedynie zawiera ocenę pełnienia służby przez strażaka. Mimo, że zarówno w ustawie jak i w rozporządzeniu środek zaskarżenia opinii służbowej został nazwany odwołaniem, to nie można uznać go za odwołanie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w procedurze opiniodawczej przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania. Dlatego też odwołanie od opinii służbowej należy traktować jedynie jako prawne środki uruchamiające wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. Skoro sama opinia służbowa nie ma cech decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie, to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania czynności dokonanej skutkiem wniesienia środka odwoławczego jako rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 127 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego. (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2012r., I OSK 1296/12). Charakter rozstrzygnięcia w kwestii rozpoznania odwołania od opinii służbowej strażaka nie pozwala także na zakwalifikowanie go do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Takie działania muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza to, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1367/97). W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie zostało podjęte przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Sama opinia przy tym nie ingeruje w treść stosunku służbowego podporządkowanego mu podwładnego oraz nie wpływa na jego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja ta nie mieści się w zakresie spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Opinia służbowa nie jest dokonywana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Negatywna opinia służbowa, czy inna opinia niezadowalająca opiniowanego, w ostatecznym rozrachunku może wpływać jedynie pośrednio na sytuację prawną strażaka np. kiedy w odpowiednim, odrębnym postępowaniu będzie ona stanowiła przesłankę stosownego rozstrzygnięcia. Samo sporządzenie opinii przez bezpośredniego przełożonego nie rodzi jeszcze żadnych bezpośrednich skutków prawnych. Celem opiniowania służbowego jest ocena dotychczasowego przebiegu służby strażaka. Jest ona nie tylko sprawdzeniem sposobu wywiązywania się opiniowanego z nałożonych obowiązków, ale stanowi także swego rodzaju informację dla przełożonych o ewentualnej możliwości wykorzystania strażaka na innym stanowisku służbowym. Zauważyć również należy, że brak prawa do samodzielnego kwestionowania opinii pracowniczej na drodze sądowej nie jest stanowiskiem odosobnionym. Podobny pogląd jest także dominujący w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w którym zwraca się ponadto uwagę na to, że takie rozwiązanie nie może być kwalifikowane jako naruszające prawo do sądu, gdyż generalnie pracownik nie ma możliwości kwestionowania przed sądem wszystkich czynności pracodawcy, a ponadto "samo dokonanie negatywnej oceny pracownika nie ma jeszcze bezpośredniego przełożenia na inne jego prawa". Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.