II SA/Ol 982/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant: starszy sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Fundacji na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia zamiennego projektu budowlanego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Po wszczęciu postępowania naprawczego w związku ze stwierdzeniem wykonania przez inwestorów budynku jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. "[...]" w obrębie J. gm. S. z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na inwestorów K.K. i M.B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 31 października 2010 r. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na wskazanej wyżej nieruchomości. Decyzja powyższa została przesłana do wiadomości Starosty oraz Fundacji A. Od tej decyzji odwołanie zostało złożone przez Fundację A (zwaną dalej: Fundacją), w którym podniesiono, że proces legalizacyjny rozpoczętej budowy powinien, oprócz odstępstw od projektu budowlanego, uwzględniać także, czy realizacja inwestycji jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także z przepisami dotyczącymi istniejących form ochrony przyrody. Po wniesieniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał odwołującą się Fundację do przedstawienia statutu organizacji oraz poinformował o treści art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach uzasadnienia wyjaśniono, że z § 6 Statutu Fundacji wynika, iż jej celami są: - wykup lub wydzierżawienie od osób fizycznych, prawnych, Skarbu Państwa obszarów przyrodniczo-cennych z przeznaczeniem ich na cele zagospodarowania przyrodniczego (pod ochronę) lub zagospodarowanie ich z zachowaniem funkcji przyrodniczych - użytki rolne, nieużytki, lasy, wody; - wykup lub wydzierżawienie obiektów cennych pod względem architektonicznym, finansowanie remontów tych obiektów; - finansowanie projektów, programów, opracowań, wszelkich prac organizacyjnych, konserwatorskich związanych z tworzeniem, utrzymaniem i funkcjonowaniem terenów ochronnych i rzadkich gatunków roślin i zwierząt, oraz obiektów zabytkowych lub cennych architektonicznie. Wskazane zatem żądanie Fundacji dotyczące dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego nie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i tym samym Fundacja nie może skutecznie wnieść odwołania. Nie wykazano również naruszenia interesu społecznego. Tymczasem na zasadzie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm) zwanej dalej: kpa., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Na powyższą decyzję Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że ze statutu Fundacji wynikają uprawnienia do uczestnictwa jej jako strony w postępowaniach administracyjnych, które dotyczą inwestycji niepozstających bez wpływu na stan obszarów chronionych (w tym nielegalnego budownictwa). Zapisy statutowe wskazują na szeroki zakres działań na rzecz obszarów chronionych. Z inicjatywy Fundacji powstał między innymi zespół przyrodniczo - krajobrazowy "[...]" i organy nadzoru budowlanego winny prowadząc postępowanie brać pod uwagę argumenty lokalnych organizacji, a nie tylko preferować bezkrytycznie inwestorów i eliminować uczestników postępowania w jego trakcie. Wskazano, iż w prawodawstwie polskim i Unii Europejskiej został zagwarantowany udział organizacji w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Wynika to z art. 74 Konstytucji RP i art. 31 kpa., a także z art. 3 ust. 4 i 9, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, 2 i 6 konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz o dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r., nr 78, poz. 706). Podniesiono, że działka inwestorów położona jest w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" oraz w granicach obszarów Natura 2000 "Puszcza Piska" z Dyrektywy Ptasiej UE i " Ostoja Piska" z Dyrektywy Siedliskowej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję nie stwierdził takich wad, czy uchybień w prowadzonym postępowaniu, a wobec tego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" nałożył na inwestorów K.K. i M.B., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wobec stwierdzenia istnienia istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" w obrębie J. gm. S. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Fundacja A. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa., odwołanie może zostać wniesione przez stronę, i to zarówno przez stronę, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, jak i przez osobę, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Twierdzenie jednostki, że decyzja organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, jednakże postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, jeżeli twierdzenie jednostki nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 586-587; por. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Wskazać należy w tym miejscu, że uprawnione do wniesienia odwołania będą również podmioty na prawach strony. Jednym z takich podmiotów jest organizacja społeczna, która biorąc udział w postępowaniu na prawach strony posiada takie same uprawnienia procesowe jak strona postępowania. W rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, skarżącej Fundacji nie można uznać za stronę postępowania w sprawie dotyczącej nałożenia na inwestorów K.K. i M.B. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w związku ze stwierdzeniem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Fundacja bowiem nie posiada w tej sprawie interesu prawnego, a zgodnie z art. 28 kpa. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, Lex nr 47855). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1228/08, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).. Tymczasem stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa., w toku postępowania odwoławczego nie wykazała ona istnienia interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego. Należy jednak zwrócić uwagę, że na podstawie art. 31 § 1 kpa., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, a zatem każdorazowo należy dokonać jego wykładni dla potrzeb konkretnej sprawy. Przy czym interes społeczny nie powinien być utożsamiany ani z interesem ogólnospołecznym czy regionalnym, jak również nie powinien być utożsamiany z interesem wąskiej grupy osób. Chodzi bowiem o pożądane w rozumieniu ogólnym, czy szerszej grupy podmiotów, skutki udziału organizacji w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2009 r., II OSK 1107/08, dostępne w CBSA jw.). W rozpatrywanej sprawie Fundacja nie określiła na czym miałby polegać interes społeczny przemawiający za jej udziałem w niniejszym postępowaniu. Nie można bowiem wywodzić, że sam fakt położenia nieruchomości inwestorów, jak to podniesiono w skardze, w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" oraz w granicach obszarów Natura 2000 "Puszcza Piska" z Dyrektywy Ptasiej UE i "Ostoja Piska" z Dyrektywy Siedliskowej w przypadku prowadzenia postępowania dotyczącego doprowadzenia realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem w następstwie stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu i pozwolenia budowlanego przemawia za udziałem Fundacji w tym postępowaniu z uwagi na interes społeczny. Rolą tego postępowania jest jedynie doprowadzenie zaistniałych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Nie można na tej podstawie żądać jak sugeruje to strona skarżąca, na nowo przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z uwzględnieniem powstałych po wydaniu pozwolenia na budowę form ochrony przyrody bowiem, jak wynika z przedłożonych akt sprawy nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było już przeprowadzone (decyzja z dnia "[...]" Nr "[...]" Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w "[...]". Również z celów statutowych Fundacji nie wynika uprawnienie do wzięcia przez nią udziału w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu jako podmiotu na prawach strony. Wskazane w § 6 Statutu Fundacji cele jakimi jest : - wykup lub wydzierżawienie od osób fizycznych, prawnych, Skarbu Państwa obszarów przyrodniczo-cennych z przeznaczeniem ich na cele zagospodarowania przyrodniczego (pod ochronę) lub zagospodarowanie ich z zachowaniem funkcji przyrodniczych - użytki rolne, nieużytki, lasy, wody; - wykup lub wydzierżawienie obiektów cennych pod względem architektonicznym, finansowanie remontów tych obiektów; - finansowanie projektów, programów, opracowań, wszelkich prac organizacyjnych, konserwatorskich związanych z tworzeniem, utrzymaniem i funkcjonowaniem terenów ochronnych i rzadkich gatunków roślin i zwierząt, oraz obiektów zabytkowych lub cennych architektonicznie nie przesądzają o możliwości udziału jej w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ odwołanie w rozpatrywanej sprawie nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot – stronę postępowania bądź podmiot uczestniczący w postępowaniu na prawach strony, zasadnie organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.