II SA/Ol 982/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia "[...]". sygn. akt"[...]" w sprawie ze skargi P.B-R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie przekazania skargi na działalność pracowników 1/ uchyla zaskarżony kasacyjnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia "[...]". sygn. akt "[...]" w całości; 2/ oddala skargę; 3/ przyznaje adwokatowi M.K od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) netto powiększoną o należny podatek VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu; 4/ oddala wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O. stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podano, że pismem z dnia 5 września 2017r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. poinformował P.B.-R. o przekazaniu jego skargi na działalność pracowników według właściwości do Rady Miasta O. Od tej informacji P. B.-R. wniósł odwołanie wyrażając niezadowolenie, iż Kolegium we własnym zakresie nie rozstrzygnęło jego żądania. W związku z tym Kolegium stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że rozpatrzenie takiego wniosku może nastąpić po wcześniejszym wydaniu decyzji przez Kolegium i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony podmiot. Pisma informującego o przekazaniu skargi do Rady Miasta nie można traktować jako decyzji administracyjnej, gdyż ma ono jedynie charakter informacyjny, a w konsekwencji pismo skarżącego nie może być potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze na powyższe postanowienie P.B.-R. wskazał, że odwołuje się od odmownej decyzji Kolegium w sprawie wypłaty odsetek od zwłoki za miesiące marzec-lipiec 2017r., a w kolejnym piśmie z dnia 22 grudnia 2017r. podał, że Kolegium nie zbadało jego skargi na decyzję MOPS o odmowie przyznania mu odsetek od niewypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za miesiące marzec kwiecień, maj czerwiec, lipiec 2017r. Wyjaśnił, że nie było jego "odwołania na pracownika MOPS", tylko na podane decyzje, które jego zdaniem naruszają przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 27 marca 2018r. (sygn. akt II SA/Ol 982/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podniesiono, że zarówno ze skargi, jak i z pism ją uzupełniających, a także z innych pism złożonych w toku postępowania sądowego wynika, że skarżący nie składał skargi na działalność pracowników MOPS, lecz na fakt niewypłacenia mu odsetek od nieterminowej – jego zdaniem – wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. Z pisma uzupełniającego skargę wynika, że przedmiotem jego odwołania do Kolegium było pismo Dyrektora MOPS z dnia 23 sierpnia 2017r., które skarżący uznał za decyzję. Podniesiono, że w przypadku wątpliwości co do treści żądania, to na organie spoczywa obowiązek ustalenia, jaki ma charakter pismo skierowane do organu, a Kolegium potraktowało pismo skarżącego z dnia 25 sierpnia 2017r. jako skargę na działalność pracowników i przekazało je do Rady Miasta, nie wyjaśniając rzeczywistych intencji strony. Także po otrzymaniu kolejnego pisma skarżącego z dnia 10 października 2017r., w którym skarżący wskazał, że jego skarga dotyczyła odmowy wypłaty odsetek, której Kolegium nie rozpoznało, nie podjęto żadnych czynności celem wyjaśnienia zarówno charakteru pism kierowanych do Kolegium, jak i ich przedmiotu. Z kolei pismo skarżącego z dnia 10 października 2017r. Kolegium zakwalifikowało jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy od pisma Prezesa Kolegium o przekazaniu skargi. Wskazano, że zakwalifikowanie pisma skarżącego z dnia 25 sierpnia 2017r. jako skargi na czynności pracowników organu i przesłanie jej w formie pozaprocesowej do rozpoznania innemu organowi, bez wyjaśnienia rzeczywistej intencji strony, pozbawia skarżącego możliwości ewentualnego kwestionowania stanowiska organu z wykorzystaniem przysługujących stronie środków zaskarżenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit c) oraz art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na pominięciu przy orzekaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 marca 2018r. (sygn. akt II SA/Ol 117/18) oddalającego skargę P. B.-R. na postanowienie Kolegium z dnia "[...]" stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia 23 sierpnia 2017r., niewykazanie istotnego wpływu zarzuconego uchybienia na wynik sprawy oraz brak konkretnych i wykonalnych wskazań co do dalszego postępowania, które to uchybienia popełnione przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku oraz sporządzeniu jego uzasadnienia spowodowały, iż Sąd nie uwzględnił prawnie relewantnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na prawidłowość wydanego orzeczenia; 2. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne i nieuzasadnione uznanie, iż przesłanka ta wystąpiła, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, 3. naruszenie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona. Pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym, skarga powinna być oddalona. Podkreślono, że intencja P.B.-R. od samego początku była jasna, gdyż domagał się on wypłaty odsetek od nieterminowo wypłaconego, jego zdaniem, świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zgadzając się z informacją udzieloną mu przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia 23 sierpnia 2017r. wystąpił do Kolegium pismem z dnia 25 sierpnia 2017r. tytułując je "skarga" i ewidentnie wyrażał niezadowolenie z pracy osób zatrudnionych w MOPS w O. Z tego powodu nadany został bieg temu pismu w trybie skargowym. Po uruchomieniu trybu skargowego P.B.-R. oświadczył, iż jego pismo z dnia 25 sierpnia 2017r. stanowiło odwołanie od domniemanej decyzji zawartej w piśmie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia 23 sierpnia 2017r. Również w tym przypadku, wbrew ustaleniom Sądu, żądanie strony zostało załatwione w sposób procesowy, bowiem postanowieniem z dnia "[...]" Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia 23 sierpnia 2017r., a na skutek skargi wniesionej na to postanowienie wyrokiem z dnia 8 marca 2018r. (sygn. akt II SA/Ol 117/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił tę skargę. W związku z tym w ocenie skarżącego kasacyjnie istnieje wyraźna sprzeczność między wcześniejszym wyrokiem tego Sądu z dnia 8 marca 2018r., a wyrokiem będącym przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, przy czym skład orzekający związany był wcześniejszym wyrokiem tego Sądu z dnia 8 marca 2018r. Ponadto zarzucono, że Sąd stwierdzając, iż wystąpiło w sprawie inne naruszenie przepisów postępowania nie wykazał, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem przedmiotem sprawy było żądanie wypłaty odsetek, to Kolegium wskazało na brak związku między uruchomieniem trybu skargowego, a wynikiem sprawy, a Sąd nie wykazał go w uzasadnieniu wyroku. Ponadto w ocenie strony skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu wyroku Sąd nie zawarł jasnych i nie budzących wątpliwości wskazań co do dalszego postępowania, co znacznie utrudnia dostosowanie się do zaleceń Sądu, zwłaszcza że pismo P. B.-R. z dnia 25 sierpnia 2017r. zostało w sposób procesowy załatwione i przeszło przez kontrolę sądu administracyjnego. Po uchyleniu przez Sąd zaskarżonego postanowienia w dalszym ciągu Kolegium zmuszone będzie załatwić w sposób procesowy odwołanie z dnia 10 października 2017r., a jedyną formą jego załatwienia będzie stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucono, że Sąd podjął bezpodstawną próbę zmuszenia organu administracji publicznej do wydania oczekiwanego przez siebie orzeczenia, załatwiającego żądanie dotyczące wypłaty odsetek, uchylając prawidłowe rozstrzygnięcie dotyczące innej kwestii proceduralnej, tj. zasadności zaskarżenia pisma dotyczącego przekazania skargi w trybie art. 231 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Przepis ten umożliwia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu dokonanie autokontroli zaskarżonego wyroku lub postanowienia, od którego przysługuje skarga kasacyjna. Przy czym z uwagi na fakt że uchylony wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., taki sam tryb zastosowano także w niniejszym postępowaniu. Jak wskazano wyżej z woli ustawodawcy uchylenie zaskarżonego orzeczenia i ponowne rozpoznanie sprawy może nastąpić wówczas, gdy sąd ten uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione lub w razie stwierdzenia przesłanek nieważności. Podstawy skargi są oczywiście usprawiedliwione, w szczególności jeżeli sąd "od razu", "na pierwszy rzut oka" ocenia jako uzasadnione zarzuty i żądania zawarte w skardze kasacyjnej. W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Dokonując autokontroli zaskarżonego wyroku Sąd uznał bowiem, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie jako oczywiście uzasadniona ze względu na stan zaistniały po wydaniu przez tut. Sąd wyroku z dnia 8 marca 2018r. (sygn. akt II SA/Ol 117/18). Wskazać bowiem należy, że powodem uchylenia zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia był fakt, iż w ocenie Sądu organ potraktował pismo skarżącego z dnia 25 sierpnia 2017r. jako skargę na działalność pracowników nie wyjaśniając jego rzeczywistego charakteru, zwłaszcza w związku z otrzymaniem kolejnego pisma skarżącego z dnia 10 października 2017r. Jednakże z akt administracyjnych dołączonych do sprawy o sygn. akt II SA/Ol 117/18, w której zapadł wyrok tut. Sądu w dniu 8 marca 2018r. wynika, że po jego wydaniu organ podjął czynności celem wyjaśnienia rzeczywistej intencji strony skarżącej (o czym nie poinformował Sądu ani w odpowiedzi na skargę, ani też w drodze odrębnego pisma procesowego). Kolegium ostatecznie ustaliło, że zgodnie z intencją skarżącego pismo z dnia 25 sierpnia 2018r. miało stanowić odwołanie od pisma MOPS z dnia 23 sierpnia 2017r., które skarżący uznał za decyzję. W związku z tym postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło niedopuszczalność odwołania, a wyrokiem tut. Sądu z dnia 8 marca 2018r. (sygn. akt II SA/Ol 117/18), oddalono skargę na to postanowienie i wyrok ten stał się prawomocny. W tej sytuacji uchylenie przez Sąd postanowienia zaskarżonego w niniejszej sprawie jest bezpodstawne, skoro ustały przyczyny podjętego przez Sąd orzeczenia, a wskazania zawarte w wyroku z dnia 27 marca 2018r. zostały już przez organ wykonane. Wprawdzie w ocenie Sądu już pismo z dnia 10 października 2018r. wskazywało, że skarżący kwestionuje przekazanie sprawy do Rady Miasta, co wskazywało na rzeczywiste intencje strony. Skoro jednak organ nie poprzestał na wydaniu postanowienia zaskarżonego w niniejszej sprawie, ale podjął także dalsze czynności opisane wyżej, to w tych okolicznościach stwierdzić należy, że wydane postanowienie nie narusza prawa. Co więcej w tej sytuacji wydanie przedmiotowego postanowienia dało skarżącemu możliwość procesowego zweryfikowania także jego prawidłowości. W świetle powyższych ustaleń podnieść należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przy czym w myśl art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przed przystąpieniem zatem do merytorycznego rozpoznania odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) organ odwoławczy musi stwierdzić, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, powszechnie przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odwoławczy wskazał brak przedmiotu zaskarżenia stwierdzając, iż pisma o przekazaniu sprawy do Rady Miasta nie można traktować jako decyzji administracyjnej, gdyż ma ono jedynie charakter informacyjny. Stwierdzić zatem należy, że faktycznie pismo to nie rozstrzyga co do istoty sprawy, gdyż nie przyznaje konkretnemu podmiotowi w oparciu o przepis prawa materialnego, określonych uprawnień, ani tym bardziej nie nakłada żadnych obowiązków, ani nie stwierdza istnienia uprawnień lub obowiązków po stronie takiego podmiotu, jak również nie zawiera negatywnego orzeczenia w wymienionym zakresie. Słusznie zatem organ uznał – w kontekście późniejszych czynności przez niego podjętych – że brak było podstaw do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z pismem Prezesa Kolegium o przekazaniu sprawy do Rady Miasta. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 179a p.p.s.a. - uchylił własny wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu orzeczono zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016r. poz. 1714). Wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oddalono na podstawie art. 206 p.p.s.a. Sąd uwzględnił fakt, że skarżący w niniejszej sprawie ustawowo jest zwolniony z obowiązku ponoszenia kosztów z uwagi na to, że jest to sprawa z zakresu pomocy i opieki społecznej.