II SA/Ol 982/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S. S., T. S. i T. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu i niewyrażenia zgody na remont budynku mieszkalnego oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Decyzją z dnia [...] r., Starosta O. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Starosta"), wniósł sprzeciw i nie wyraził zgody na remont budynku mieszkalnego na dz. nr [...], obr. K., gm. S.; nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz S. S., T. S. i T. S. (dalej jako: "skarżący", "strony"). W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że w dniu 22 lipca do organu wpłynęło zgłoszenie strony dotyczące remontu ww. budynku. Organ podniósł, że nie wyraża zgody na roboty budowlane objęte zgłoszeniem z uwagi na fakt, iż budynek figuruje w gminnej ewidencji zabytków oraz jest wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Roboty budowlane mogą zaś naruszyć substancję zabytkową budynku, której to naruszenie wymaga uzyskania uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Roboty budowlane powinny być wykonywane w sposób zapewniający zachowanie wartości zabytkowych obiektu oraz pozwolić zachować oryginalną substancję zabytkową. Wszelkie prace przy obiekcie nie mogą powodować nieodwracalnych przekształceń, skutkujących zniszczeniem zabytkowej architektury, zatraceniem jej charakteru i spójności stylistycznej, projektowej i materiałowej, świadczącej o integralności zabytku i jego autentyczności. Sposób zabezpieczenia i ochrony tych wartości należy pozostawić w kompetencjach organu, którego zadaniem jest organizowanie i prowadzenie kontroli w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Inwestor zobowiązany jest, zdaniem organu pierwszej instancji, do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Strony złożyły odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji do Wojewody [...], zarzucając naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji, gdy planowany remont ma na celu doprowadzenie budynku do stanu pierwotnego i podkreślenie jego walorów zabytkowych, a nie zmiany jego gabarytów, wyglądu zewnętrznego oraz przeznaczenia, co stoi w sprzeczności z wolą ustawodawcy, zawartą w ustawie Prawo budowlane i ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odwołujący się zarzucili także naruszenie art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 9 oraz art. 11 i art. 40 § 1 i 3, art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a." Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazali na nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaniechanie wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób dowolny oraz niedokonanie doręczenia decyzji stronie – T. S. Po rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r., Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda nie podzielił zarzutów odwołania, dotyczących naruszenia art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), dalej jako: "P.b.". Wskazano, że wpis do gminnej ewidencji zabytków oznacza objęcie zabytku ochroną konserwatorską. Tym samym, zastosowanie ma przepis art. 39 ust. 3 P.b. W stosunku do obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków obowiązuje reżim wynikający z art. 28 P.b. Z uwagi na zakres prac budowlanych, które zamierza wykonać inwestor oraz z uwagi na zły stan techniczny budynku, w ocenie organu odwoławczego, prowadzenie robót budowlanych powinno być uzgodnione, po ewentualnej ekspertyzie technicznej, z właściwym konserwatorem zabytków. Organ do tego uprawniony będzie w stanie ocenić zakres prac konserwatorskich, prac restauratorskich, czy badań konserwatorskich. Wojewódzki Konserwator Zabytków będzie miała możliwość zajęcia stanowiska m.in. w zakresie uzasadnienia wymiany stolarki okiennej i drzwiowej. W stolarkach PCV brak jest możliwości odtworzenia faktury, kształtu, grubości i profilowania ramiaków drewnianych. W oknach PCV inna jest też wielkość przeszkleń i głębokość osadzenia szklenia w skrzydłach, jak i samych skrzydeł w ramie. Zdaniem Wojewody, Starosta w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił dlaczego wniósł sprzeciw oraz podał podstawę prawną nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na roboty budowlane przedmiotowej inwestycji. Wskazano, że wszelkie prace remontowe nie mogą doprowadzić do pogorszenia stanu zabytku i utraty wartości zabytkowej budynku, ze względu na którą budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Co do niedoręczenia skutecznie decyzji T. S., w ocenie organu odwoławczego, uchybienie to pozostaje bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. W decyzji wskazano, na rzecz kogo wydano decyzję, a strona wniosła skutecznie odwołanie w terminie do tego wyznaczonym. Nadto, Starosta postanowieniem z dnia [...] r. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę. W skardze, złożonej na decyzję Wojewody z dnia [...] r., skarżący w zasadzie powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, z wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 40 § 1 i 3 i art. 109 § 1 k.p.a. i wnieśli o uchylenie w całości decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty O. z dnia [...] r., jako naruszających przepisy prawa materialnego i procesowego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazali w uzasadnieniu skargi, że w sposób szczegółowy opisali, w jaki sposób planują przeprowadzić remont budynku mieszkalnego, w tym także zabezpieczenia budynku przed jego przypadkowym zniszczeniem, bądź uszkodzeniem w trakcie prac remontowych, a planowane roboty mają na celu doprowadzenie budynku do jego stanu pierwotnego. W ocenie skarżących, organy niewłaściwie zastosowały i błędnie zinterpretowały art. 30 ust. 7 pkt 2 P.b. Ustawowe określenie "pogorszenie stanu zabytku" nie zostało zdefiniowane w ustawie o ochronie zabytków oraz w P.b., wobec tego należy nadawać mu takie znaczenie, jakie wynikać może z powszechnego użycia tego wyrażenia. Decyzja ma charakter decyzji uznaniowej. Nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, organ powinien wykazać, że zamierzone roboty budowlane mogą potencjalnie spowodować zagrożenie tych dóbr. Organ ma też obowiązek wyważyć interes publiczny i słuszny interes stron. Wskazano, że organ drugiej instancji starał się odnieść do treści zgłoszenia inwestorów i w uzasadnieniu decyzji wyraził wątpliwość, czy uzasadniona jest wymiana istniejącej stolarki okiennej nie badając, czy jest ona oryginalnym elementem zabytku, czy została zmieniona w trakcie niemal stu lat jego użytkowania. Istotą wszystkich robót budowlanych jest naruszenie substancji zabytkowej, co nie jest równoznaczne z pogorszeniem stanu jej zachowania. Skarżący podnieśli, że analiza decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że w ocenie organów roboty budowlane przy każdym budynku ujętym w gminnej ewidencji zabytków należy przeprowadzać w drodze procedury pozwolenia na budowę, co stoi w sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażoną w przepisach P.b. i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odpowiednie przeprowadzenie prac remontowych w sposób opisany w zgłoszeniu nie mogą spowodować zagrożenia, o którym mowa w art. 30 ust. 7 pkt 2 P.b. Budynek nie jest też wpisany do rejestru zabytków. Uznaniowość decyzji nie oznacza dowolności przy rozpatrywaniu sprawy, bowiem organ musi uprawdopodobnić, że prowadzone prace mogą naruszyć jedno z dóbr przewidzianych w powołanym przepisie. Okoliczność, że decyzja ma charakter uznaniowy nie zwalnia organu od wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego z poszanowaniem procedury administracyjnej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że prace remontowe pogorszą stan zachowania zabytku. Dopiero organ drugiej instancji próbował konwalidować uchybienie Starosty, wyrażając wątpliwość co do zasadności wymiany stolarki okiennej, jednak nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie tego, czy jest ona stolarką oryginalną. Organ nie wziął pod uwagę, że stolarka okienna nie ma oryginalnego charakteru, kolejni właściciele wstawiali nowe skrzydła. W ten sposób przekroczono granice uznania administracyjnego i nie uzasadniono rozstrzygnięcia zindywidualizowanymi przesłankami, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Zamierzeniem inwestorów jest ujednolicenie stolarki okiennej budynku, przy czym konieczne jest zastosowanie nowej technologii wykonania. Organy nie wzięły pod uwagę, że planowane roboty będą zmierzały do odtworzenia stanu pierwotnego budynku i podkreślenia jego zabytkowego charakteru, nie zmieniając przy tym jego gabarytów, wyglądu zewnętrznego oraz przeznaczenia i nie doprowadzą do pogorszenia stanu zachowania zabytku lecz ten stan w znacznej mierze poprawią. Wszelkie prace nie spowodują tego, że budynek ulegnie przekształceniu i zatraci przez to jego zabytkowy charakter. Dopuszczono się też, w ocenie skarżących, naruszenia art. 8, 9 i 11 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sposób dowolny, bez dokładnej analizy treści zgłoszenia, wbrew zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów. Wojewoda przesądził, że inwestorzy poniosą dodatkowe koszty tylko po to, aby uzyskać uzgodnienia konserwatorskie w ramach zwykłej procedury budowlanej. Inwestorzy biorą na siebie odpowiedzialność za wykonanie robót budowlanych zgodnie z zamierzeniem wskazanym w zgłoszeniu. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Organ, w odpowiedzi na skargę, wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżący nie zażądali w zakreślonym terminie przeprowadzenia rozprawy. Wskazać należy, że art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. W art. 30 Prawa budowlanego określono, w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie Podstawą prawną decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie był art. 30 ust. 7 pkt 2 P.b. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków. Przepis ten jest instrumentem, z którego może skorzystać organ administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli zgłaszane roboty mogą spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytku. Opierając sprzeciw na przesłankach określonych w art. 30 ust. 7 P.b. organ nie ma obowiązku wykazania, że zamierzona inwestycja spowoduje naruszenie, wymienionych w tym przepisie dóbr, ale jedynie, że takie zagrożenie może spowodować (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 665/09, wyrok NSA dnia 18 października 2011 r., II OSK 1445/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to więc, że organ, oceniając złożone zgłoszenie i badając je pod kątem przesłanek określonych art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia występowania jednej z nich, może zakwalifikować planowaną inwestycję do inwestycji wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. W ramach uznania administracyjnego to organ ocenia, czy w konkretnym przypadku zasadnym jest tryb uzyskania pozwolenia na budowę. Z treści cytowanego art. 30 ust. 7 pkt 2 P.b. wynika więc, że do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie jest wymagana pewność, co do wystąpienia okoliczności, o jakich mowa w tym przepisie - ustawodawca jednoznacznie stwierdził: "może naruszać lub spowodować" - a wystarczy jedynie zasadne prawdopodobieństwo. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma więc okoliczność, że kontrolowana przez Sąd decyzja ma charakter uznaniowy. Rację ma skarżąca, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowo administracyjnym podkreśla się, że w sytuacji decyzji o charakterze uznaniowym wymagane jest, aby motywy rozstrzygnięcia były przedstawione szczególnie wnikliwie, tak aby oczywistym było, iż decyzja taka nie jest dowolna. Wskazuje się także na szczególną rolę uzasadnienia takiej, uznaniowej decyzji. W każdym wypadku organ winien wytłumaczyć motywy podjęcia danego rozstrzygnięcia. W tym właśnie aspekcie przejawia się szczególnie ważna rola uzasadnienia decyzji o charakterze uznaniowym. Organ winien wykazać, że dokonał dogłębnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo zastosował przepis prawa, a motywy rozstrzygnięcia mają oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skarżącej, spełnia powyższe wymogi, co pozwoliło Sądowi uznać, że decyzja Wojewody nie posiada cech dowolności. Organ odwoławczy w sposób jasny i przekonywujący wykazał, że z uwagi na zakres prac oraz zły stan techniczny budynku prowadzenie robót budowlanych powinno być uzgodnione, po ewentualnej ekspertyzie technicznej, z właściwym konserwatorem zabytków. Wskazano, że prace należy wykonywać przy użyciu materiałów historycznie uzasadnionych, z maksymalnym zachowaniem substancji zabytkowej i minimalną w nią ingerencją. Rozpoznanie poprawności przygotowania prac remontowych powinno wynikać np. z badań archiwalnych i analizy ikonografii, a nowe elementy muszą harmonizować z historycznymi i stanowić dla nich uzupełnienie. Wojewódzki Konserwator Zabytków będzie miał możliwość zajęcia stanowiska w zakresie m.in. uzasadnienia wymiany stolarki okiennej i drzwiowej. Co prawda, skarżący podnieśli w skardze, że stolarka nie jest oryginalnym elementem zabytkowego budynku, bowiem była ona wymieniana w ciągu niemal stu lat użytkowania. Nie wiadomo jednak, czy wymiana ta była uzgadniana i odbyła się w reżimie obowiązujących przepisów. Organ odwoławczy wskazał też, że w stolarkach PCV brak jest możliwości odtworzenia faktury, kształtu, grubości i profilowania ramiaków drewnianych, a w oknach PCV inna jest również wielkość przeszkleń i głębokość osadzenia szklenia w skrzydłach, jak i samych skrzydeł w ramie. Kwestie te powinny zatem zostać ustalone i wyjaśnione. Nie sposób zaś na obecnym etapie postępowania, jednoznacznie przyjąć, że nie nastąpi pogorszenie stanu zachowania zabytków przy wykonywaniu prac budowlanych na podstawie zgłoszenia. Zakres prac do wykonania wskazanych w zgłoszeniu jest szeroki, obejmuje: przemurowanie części ściany wraz z fragmentem ściany fundamentowej, z równoczesnym wzmocnieniem narożnego fundamentu w części ściany północnej i zachodniej, wymianę części odeskowania dachu, obróbek blacharskich oraz pokrycia dachowego na dachówkę, przemurowanie kominów dymowych, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, naprawę spękań ścian zewnętrznych, odnowienie elewacji, naprawę tarasu wejściowego od strony północnej. Tym samym, organ miał podstawy do zgłoszenia sprzeciwu, bowiem już samo przemurowanie ściany oraz odnowienie elewacji może spowodować pogorszenie się stanu zabytku. Ustalenie, czy tego rodzaju roboty są zgodne z przepisami ustawy o ochronie zabytków jest konieczne w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, rację ma organ odwoławczy, że tego rodzaju ocena winna być dokonana po przeprowadzeniu postępowania w pełnym zakresie, to jest w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Postępowanie związane ze zgłoszeniem jest bowiem postępowaniem dalece uproszczonym. Jego istotą nie jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego w szerokim zakresie. Zgodnie zaś z art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710 z późn. zm.), opieka nad zabytkami sprawowano powinna być przez jego właściciela lub posiadacza i powinna polegać między innymi na zabezpieczaniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w najlepszym stanie, korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Celem tego przepisu jest dokonywanie przekształceń zabytków niewpisanych do rejestru zabytków, a wpisanych do gminnej ewidencji zabytków. Zakres prac zgłoszonych przez skarżących prowadzi do przekonania, że może zachodzić przesłanka pogorszenia się stanu zabytku, bowiem prace związane z przemurowywaniem ścian, odnowieniem elewacji, czy wymianą stolarki okiennej per se mogą prowadzić do utraty wartości zabytkowej budynku, ze względu na którą budynek ten został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Zasadne jest wobec tego przeprowadzenie wyczerpującego postępowania w tym zakresie, tj. postępowania o pozwoleniu na budowę. Sąd nie podziela także stanowiska skarżących o naruszeniu przepisów postępowania. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie i wydając decyzję uznaniową, w sposób prawidłowy i wyczerpujący ją uzasadniły. Zebrały i rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.