II SA/Ol 984/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jezioranach z dnia 15 lipca 2010 r. nr XXXIV/392/10 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia statutu MOPS w Jezioranach 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Jezioranach z dnia 15 lipca 2010 r. nr XXXIV/392/10; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Uchwałą nr XXXIV/392110 z dnia 15 lipca 2010 r. Rada Miejska w Jezioranach zmieniła uchwałę w sprawie uchwalenia statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jezioranach. W § 2 tej uchwały przewidziano ponadto, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega wywieszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Jezioranach. W złożonej skardze Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. Zarzucił, że jest ona niezgodna z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm.) i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r. nr 62, poz. 718 ze zm.). Wojewoda wywiódł z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, że uchwała zmieniająca statut Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie jest aktem wewnętrznym, lecz aktem prawa miejscowego. Akt normatywny, który nie został ogłoszony zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie wiąże adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. W ocenie Wojewody, brak należytej publikacji uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Jezioranach wniosła o jej oddalenie. Podniosła w uzasadnieniu, że podstawą prawną wydania aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu jest upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej lub w ustawie o samorządzie gminnym. Rada wywiodła ponadto, że działania administracji publicznej mogą dotyczyć sfery zewnętrznej stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza tej struktury - obywatelami i ich zrzeszeniami oraz sfery wewnętrznej, która dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami powiązanymi relacjami podporządkowania organizacyjnego i służbowego. Obowiązujące w sferze zewnętrznej akty administracyjne o charakterze generalnym mają moc powszechnie obowiązującą i mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów - organów publicznych, obywateli, państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych. Przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą natomiast obowiązki i przyznają uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów, podporządkowanych organizacyjnie lub służbowo organowi wydającemu dany akt. Rada podkreśliła, że wprawdzie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej jest instytucją gminną, lecz ta okoliczność nie przesądza o charakterze przepisów jego statutu zmienionych zaskarżoną uchwałą, gdyż dotyczą one sfery organizacji wewnętrznej instytucji gminnej. Ośrodek pomocy społecznej realizuje zadania publiczne gminy w zakresie wynikającym z ustawy o pomocy społecznej, a Rada Miasta, nadając statut tej jednostce, ukierunkowała charakter i zakres usług opiekuńczych świadczonych przez Ośrodek. Powyższe nie oznacza jednak, że adresatem unormowań zawartych w statucie są świadczeniobiorcy. Normy prawne zawarte w statucie dotyczą bowiem jedynie zadań i obowiązków osób realizujących strategię gminy w zakresie rozwiązywania problemów społecznych. Uregulowania skierowane są zatem do jednostki organizacyjnej gminy i jej kierownika i oddziałują wyłącznie na sferę należących do nich obowiązków i uprawnień. Nie mają, w ocenie skarżącej, charakteru generalnego i abstrakcyjnego, nie są też adresowane do nieograniczonej liczby podmiotów, a treść zaskarżonej uchwały nie zawiera normy prawnej nakładającej na obywatela gminy jakiegokolwiek obowiązku lub przyznającej uprawnienia. Zmiana statutu nie dotyka również kwestii ustrojowych gminy. Natomiast sam fakt, że Ośrodek wykonuje zadania skierowane na zewnątrz wobec osób objętych jego działaniem, zdaniem Rady, nie przesądza o zewnętrznym charakterze statutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała organu stanowiącego gminy, którą zmieniono statut ośrodka pomocy społecznej. W sprawie sporne jest czy uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, czy też jest to akt kierownictwa wewnętrznego mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że kompetencja organu do stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczona jest ustawami co do podstaw i granic przedmiotowych. W konsekwencji, w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawarta została generalna klauzula kompetencyjna, zobowiązująca jednostki samorządu gminnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, to jest nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Przepisy gminne mogą być więc wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych określonym organom gminy. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (pkt 1), organizacji urzędów i instytucji gminnych (pkt 2), zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3) i zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Ustawa o samorządzie gminnym określa więc jednoznacznie katalog gminnych aktów prawa miejscowego. Ustawodawca wskazał zatem wprost uchwały rady gminy normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, które mają rangę prawa miejscowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawa szczególna wyłącza możliwość stosowania tej regulacji w odniesieniu do jakiejkolwiek instytucji gminnej. Wyjaśnienia wymaga, że instytucja gminna, to szczególnego rodzaju gminna jednostka organizacyjna, której zadaniem jest realizacja wynikających z przepisów prawa (ustaw o charakterze prawa materialnego) kompetencji, która ma charakter publiczny, tj. ogólnie dostępny dla społeczności lokalnej, odróżniający ją od instytucji prywatnych. Powyższa okoliczność powoduje, że uchwała rady gminy regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści (a także zmiana statutu), ma charakter normatywny jako akt prawa miejscowego. Adresatami norm ujętych w statucie gminnej jednostki pomocy społecznej są nie tylko podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach tej struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna. Zatem, akt ten ma charakter prawa miejscowego i nie jest tylko aktem wewnętrznym. Przeciwne rozumienie powyższej regulacji pozostaje w sprzeczności z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym statuującym akty z zakresu organizacji urzędów i instytucji gminnych jako akty prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. II OSK 1526/08, LEX nr 533194). Wobec powyższego, na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, kontrolowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w dzienniku urzędowym województwa, wbrew treści § 2 tej uchwały. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola przepisów zaskarżonej uchwały wykazała, że została ona podjęta z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 2 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności tych przepisów. Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi polega na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Jednocześnie, stosownie do art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Z mocy art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.