II SA/Ol 985/08

Dnia 10 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 roku sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2/ orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 7 sierpnia 2008r. W. M. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz rozpoczęcia roku szkolnego, wnioskowanych na syna P. M. Decyzją z dnia "[...]"., wydaną z upoważnienia Wójta Gminy, Starszy Pracownik Socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., na podstawie art. 3 pkt 24, art. 5 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił przyznania W. M. wnioskowanych świadczeń, z powodu przekroczenia ustawowo określonego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Organ wskazał, że dochód trzyosobowej rodziny za rok 2007 wyniósł łącznie 22.287,13 zł. Miesięcznie dochód na jednego członka rodziny wyniósł 619,09 zł i jest wyższy od kryterium dochodowego i podwyższonego kryterium dochodowego, wynoszącego odpowiednio 504 i 552 zł. Wyjaśniono, że do dochodu rodziny za 2007r. doliczony został dochód z tytułu uzyskania w marcu 2008r. prawa do renty rodzinnej, który, jak zaznaczono, w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych jest dochodem uzyskanym. W odwołaniu od tej decyzji W. M. zakwestionowała zasadność doliczenia do dochodu osiągniętego w 2007r. renty rodzinnej jej syna P. M., którą otrzymał 16 marca 2008r. z powodu śmierci ojca. Podniosła, że wykazanego przez organ dochodu w rzeczywistości nie posiadała. Podała, że łączny dochód rodziny w roku 2007 wyniósł 14.752,94 zł i składał się na niego dochód wskazany w zaświadczeniu z urzędu skargowego oraz alimenty na córkę w kwocie 3.000 zł rocznie i alimenty na syna w kwocie 2.160 zł rocznie. Odwołująca nie zgodziła się ze skumulowaniem przez organ dochodu z renty rodzinnej syna oraz alimentów, które utracił po śmierci ojca. Zaskarżoną decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, iż dochód na osobę w rodzinie został przez organ I instancji naliczony prawidłowo. Organ wyjaśnił, iż warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określono w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Kolegium wskazało, iż jednym z podstawowych kryteriów umożliwiających przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami jest kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu zasiłek rodzinny przysługuje, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Zaznaczono, że ustawa o świadczeniach rodzinnych ściśle określa również sposób obliczania dochodu w celu ustalenia spełnienia przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy. Dochodem według przepisów tej ustawy są po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Kolegium podało, że zgodnie z art. 5 ust. 4, w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa wart. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa wart. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Przytoczono treść art. 3 pkt 23 i 24 ustawy, określających przypadki utarty dochodu i uzyskania dochodu. Kolegium zwróciło także uwagę na treść § 17 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, podnosząc, iż zgodnie z tym przepisem nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie mógł pominąć w dochodzie odwołującej kwoty alimentów i jednocześnie obowiązany był uwzględnić dochód uzyskany z tytułu renty rodzinnej przyznanej decyzją ZUS od dnia 16 marca 2008 r. Organ przedstawił szczegółowo sposób wyliczenia dochodu rodziny za 2007r. i stwierdził, że kryterium dochodowe określone na kwotę 504 zł zostało przekroczone o 113,42 zł. Wobec tego uznano, że przyznanie zainteresowanej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami nie jest możliwe. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, W. M. wniosła o uchylenie powyższej decyzji i przyznanie wnioskowanych świadczeń. Podniosła, że w celu ustalenia uprawnień organy orzekające uwzględniły dochód z renty rodzinnej uzyskanej w bieżącym roku kalendarzowym, nie odliczając dochodów utraconych – alimentów, które płacił zmarły ojciec. Skarżąca nie zgodziła się z interpretacją przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, przedstawioną przez Kolegium. Zdaniem W. M. zarówno przepisy tej ustawy (art.3 ust. 2), jak i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie (§ 2 ust. 2 pkt 6 lit. a powołanego rozporządzenia) w sposób niebudzący wątpliwości stanowią, że podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest wysokość dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy tj. za 2007r. Doliczenie więc do dochodu z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, dochodów uzyskanych w roku bieżącym jest oczywiście wadliwe. W ocenie W. M. dochody za 2008r. powinny być brane pod uwagę dopiero w 2009r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy zsumowania przy wyliczeniu dochodu rodziny za 2007r. kwoty alimentów uzyskanych w tym roku na syna P. M. oraz renty rodzinnej przyznanej wymienionemu z dniem 16 marca 2008r. w związku ze śmiercią jego ojca, na którym ciążył obowiązek alimentacyjny. Zatem rozważenia w niniejszej sprawie wymaga, czy prawidłowa jest wykładnia powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów art. 5 ust. 4 i 4a w zw. z art. 3 pkt 23 i 24 lit. d ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), która pozwala dodać dochód uzyskany z tytułu renty rodzinnej do dochodu uzyskanego z tytułu alimentów, bez względu na to, czy ten ostatni w dacie rozpatrywania wniosku istniał. To znaczy czy zasadne jest zsumowanie tych źródeł dochodu przy ustaleniu prawa do wnioskowanych świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosując wykładnię językową wymienionych przepisów stanęło na stanowisku, że nie można było pominąć w dochodzie skarżącej kwoty uzyskanych alimentów, a jednocześnie należało uwzględnić wysokość otrzymywanej renty rodzinnej. Stosując wyłącznie zasady wykładni językowej, odgrywającej wśród wszystkich typów wykładni rolę wiodącą, można dojść do takich wniosków, jakie wysnuł organ. Jednakże wskazana zasada nie może być przyjmowana w sposób niedostrzegający wszystkich okoliczności w jakich dane rozstrzygnięcie jest podejmowane. W rozpatrywanej sprawie Sąd za niewystarczające uznał kierowanie się wyłącznie regułami wykładni językowej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i przyjął za niezbędne odwołanie się do zasad sformułowanych w Konstytucji RP, a mianowicie zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) oraz zasady równości (art. 32 Konstytucji). W kontekście tych zasad stwierdzić należy, że przyjęta przez organy orzekające konstrukcja doprowadza do sytuacji, w której osoby mające takie same źródła dochodów, z tą jedną różnicą, że jedna z nich dochód uzyskany w roku następnym po roku poprzedzającym okres zasiłkowy (w rozpoznawanej sprawie rok 2008) otrzymałaby obok, a nie w miejsce, dochodu uzyskiwanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (w rozpoznawanej sprawie rok 2007), nie uzyskałyby uprawnienia do świadczeń rodzinnych z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, mimo że rzeczywista ich sytuacja finansowa byłaby różna. Dlatego też, w ocenie Sądu, wykładnia wskazanych przepisów, według której dochód uzyskany przez członka rodziny w roku następnym po roku poprzedzającym okres zasiłkowy należy dodać do przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, bez względu na to czy dochód ten nadal istnieje, jest nielogiczna i niesprawiedliwa. Przyjęta zatem wykładnia gramatyczna prowadzi do wyniku, którego nie sposób zaakceptować w demokratycznym państwie prawa respektującym zasadę równości. W związku z tym należy posłużyć się innymi metodami wykładni, a mianowicie zastosować wykładnię celowościową powołanych przepisów. Ta zaś prowadzi do następujących wniosków: niewątpliwie funkcją art. art. 5 ust. 4 i 4a omawianej ustawy jest aktualizacja dochodu rodziny na czas ustalania uprawnienia do świadczeń rodzinnych. Z analizy takich pojęć, jak dochód rodziny (art. 3 pkt 2) i okres zasiłkowy (art. 3 pkt 10) wynika bowiem, że pomiędzy okresem, który jest istotny dla ustalenia dochodu rodziny, a czasem ustalania uprawnienia do świadczeń rodzinnym, może upłynąć na tyle dużo czasu, że mogą nastąpić istotne zmiany w sytuacji dochodowej rodziny z powodu uzyskania nowych, czy też utraty dotychczasowych źródeł dochodów. Przy czym zważyć należy, iż zasadą jest, że dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (w niniejszej sprawie rok 2007). Tak ustalony dochód może zostać pomniejszony w związku z utratą źródła dochodu w roku bieżącym (w niniejszej sprawie rok 2008) przed rozpoczęciem okresu zasiłkowego, lub powiększony o uzyskane w tym okresie nowe (dodatkowe) źródło dochodu. Przyjęcie przez ustawodawcę takiego mechanizmu ustalenia dochodu rodziny uprawniającego do wnioskowanych świadczeń rodzinnych ma zatem na celu zweryfikowanie źródeł dochodów rodziny z roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinien mieć zastosowania, gdy zdarzenie powodujące uzyskanie dochodu jest jednocześnie przyczyną utraty dotychczasowego źródła dochodu. Taki też pogląd prawny wyrażony został na tle podobnego stanu faktycznego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Gd 259/08 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). WSA w Gdańsku mając na względzie, że śmierć osoby zobowiązanej do świadczenia alimentów powoduje wygaśnięcie tego zobowiązania (zgodnie z art. 139 k.r. i o. obowiązek alimentacyjny nie przechodzi na spadkobierców zobowiązanego), a jednocześnie jest przesłanką nabycia prawa do renty rodzinnej przez uprawnionych członków rodziny zmarłego, którymi mogą być m.in. dzieci (art. 65 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - Dz.U. nr 39 z 2004 r., poz. 353 ze zm.) oraz biorąc pod uwagę funkcję powołanych przepisów stanął na stanowisku, że art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że nie stanowi on podstawy do ustalenia dochodu rodziny, jeżeli uzyskany dochód w roku następnym po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy to renta rodzinna uzyskana na skutek zdarzenia, które jednocześnie spowodowało utratę źródła dochodu stanowiącego podstawę ustalenia dochodu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości przytoczone stanowisko. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przyjmując przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, należało uwzględnić przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącej jedynie jej dochody uzyskane w 2007 r. Z tych też względów Sąd uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organy administracji ponownie rozpatrzą sprawę z wniosku skarżącej o przyznanie świadczeń rodzinnych, z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa materialnego przyjętej przez Sąd. Z mocy art. 152 wskazanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.