II SA/Ol 988/06

Dnia 30 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 13 lipca 2006r. A. R. złożył w Urzędzie Miasta wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia "[...]" r. Nr "[...]" , zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. i Z. R. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego w "[...]" przy ul. "[...]" dz. nr "[...]" i "[...]" obr "[...]". Wnioskodawca podniósł, iż jest właścicielem działki nr "[...]" oraz przysługuje mu służebność gruntowa na działkach nr "[...]" i "[...]". Wskazał, że bez własnej winy nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]"r. Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta, działając z upoważnienia prezydenta miasta, odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren inwestycji, której dotyczy kwestionowana decyzja jest obciążony służebnością przejazdu i przejścia na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr "[...]" obr "[...]". Właścicielem tej działki jest A. R. Podał, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podniósł, że wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa). Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania w tym przypadku biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji i wynosi 1 miesiąc (art. 148 kpa). Z ustaleń organu wynika, że wnioskodawca brał udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji. Natomiast na etapie udzielenia pozwolenia na budowę stwierdzono, że przyjęte w projekcie rozwiązania w należyty sposób zabezpieczają interes prawny A. R. Podniósł, że wnioskodawca kilkakrotnie uzyskiwał szczegółowe informacje o inwestycji sąsiadów w Urzędzie Miasta. Prowadził też odrębnie postępowanie o wytyczenie pasa służebności drogowej do działki nr "[...]". Prezydent Miasta udzielał w tej sprawie odpowiedzi na pisma zainteresowanego z dnia 5.08.2003r. oraz 3.11.2005r. (kopie pism w aktach sprawy). Organ uznał, iż A. R. już we wskazanych powyżej datach posiadał wiedzę o kwestionowanej decyzji. Stwierdził, iż termin do złożenia wniosku przez stronę upłynął 30-tego dnia od powzięcia przez niego wiedzy o pozwoleniu na budowę. Reasumując organ podniósł, że należało odmówić wznowienia postępowania, ponieważ wniosek A. R. z dnia 13 lipca 2006r. został wniesiony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 kpa. Ponadto organ informacyjnie wskazał, że kwestionowana decyzja została już wykonana, a w dniu 6.01.2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta "[...]" przyjął do użytkowania dom jednorodzinny przy ul. "[...]". W odwołaniu od tej decyzji A. R. podniósł, że nie otrzymał decyzji udzielającej pozwolenia na budowę na działkach nr "[...]" i "[...]" obr "[...]" w "[...]", stąd nie zna jej treści. Stwierdził, że próba wyjaśnienia jego wiedzy na temat tej decyzji jest manipulacją, mającą na celu zatajenie istotnych faktów. Podkreślił, że w trakcie budowy przedmiotowej inwestycji, zmieniony został projekt wjazdu, służebność gruntowa nie była z nim konsultowana oraz wjazd z jego działki nr "[...]" do drogi publicznej przez działki nr "[...]" i "[...]" nie został uzgodniony z Miejskim Zarządem Dróg Mostów i Zieleni . Decyzją z dnia "[...]" r. nr "[...]" Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż ustalenia organu I instancji nie dają podstaw do uznania, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie. Wojewoda stanął na stanowisku, że już pierwsza interwencja A. R. w organie I instancji, dotycząca inwestycji na sąsiedniej działce, w związku z niezaprzeczalnym przymiotem strony interweniującego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, jako sygnał strony o potrzebie ochrony jej praw, winna być potraktowana jako wniosek o wznowienie postępowania. Podkreślił, że to organ stoi na straży praworządności. W związku z tym obowiązkiem organu I instancji, stosownie do treści art. 8 i 9 kpa, było udzielenie interweniującemu wyczerpujących informacji na temat przysługującego mu prawa służącego do ochrony jego interesu prawnego. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że z akt sprawy nie wynika, aby przysługująca wnioskodawcy służebność drogowa została uwzględniona. W związku z tym przy ponownym rozpatrzeniu wniosku wojewoda zobowiązał organ I instancji do wykazania w jaki sposób zostały zagwarantowane prawa A. R. w przedmiocie przejścia i przejazdu przez działkę inwestora. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Z. R., wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, że prawo przejścia i przejazdu przez jego działkę do działki nr "[...]" zostało zachowane. Wskazał, że wydzielił na własnej działce, wzdłuż granicy, pas terenu do dyspozycji właściciela działki nr "[...]" (mapka w załączeniu). Podał, że A. R. wyraził zgodę na takie rozwiązanie i swobodnie korzysta z wydzielonego terenu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że załączona do skargi mapka zasadniczo różni się od projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]" r. nr "[...]". Podkreślił, iż przedmiotem wznowionego postępowania musi być decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, zatem miarodajnym i jedynym dokumentem w zakresie ustalenia sposobu zapewnienia właścicielowi działki nr "[...]" prawa przejścia i przejazdu przez działki inwestora był uprzednio i jest obecnie projekt zagospodarowania, zatwierdzony wskazaną decyzją. Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2007r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, iż realizacja inwestycji trwała ponad 2 lata, na terenie budowy znajdowała się tablica informacyjna ze wskazaniem, że budowa prowadzona jest na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego A. R. wiedział o pozwoleniu na budowę już we wrześniu 2003r., kiedy to skarżący rozpoczął budowę. Z. R. oświadczył, że rodzice A. R. bardzo interesowali się budową, przez długi czas był przekonany, że to oni są właścicielami sąsiedniej działki. Wielokrotnie rozmawiał z nimi o służebności gruntowej. Stwierdził, że nikt nie kwestionował udzielonego mu pozwolenia na budowę. B. R., reprezentująca uczestnika postępowania wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że inwestycja prowadzona przez Z. R. do pewnego etapu była zgodna z warunkami zabudowy i dlatego nie kwestionowali budowy. Jednak później zauważyli, że wjazd na ich działkę był utrudniony i dopiero wtedy dowiedzieli się, że w sprawie budowy została wydana jeszcze inna, nieznana im decyzja. Pełnomocnik oświadczyła, że nie pamięta kiedy zdarzenia te miały miejsce, wskazała, że budowa była już zaawansowana. Podała, że wraz z mężem próbowała się porozumieć ze Z. R. Oświadczyła, że syn był w tym czasie obecny w miejscu zamieszkania, nie wyjeżdżał na dłużej. Uczestnik postępowania podał, że był w Urzędzie Miasta, gdzie okazano mu projekt, ale dokładnie nie pamięta kiedy to było. Oświadczył, że kiedy osobiście zaczął prowadzić sprawę, zorientował się, że wjazd na działkę Z. R. jest usytuowany inaczej niż w pozwoleniu na budowę. Próbował wtedy interweniować u Prezydenta Miasta, a następnie zwrócił się do Wojewody. Przyznał, że na terenie budowy była umieszczona tablica informacyjna z podaniem inwestora oraz pozwolenia na budowę. Wskazał, że w Urzędzie Miasta uzyskał informację, że w trakcie budowy nie ma możliwości zgłaszania jakichkolwiek roszczeń i dlatego nie interweniował w nadzorze budowlanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji jest konieczne z uwagi na naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako kpa), poprzez jego błędne zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać należy, że zasadą administracyjnego postępowania odwoławczego, wynikającą z art. 138 kpa, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego może być podjęty w sytuacjach, które zostały określone w art. 138 § 2. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu ( por. wyrok NSA z 25.11.2003r., sygn. akt IV SA 1496/02 M.Prawn. 2004/2/60). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż zastosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa przez organ odwoławczy jest uzasadnione wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.12.2005r. I SA/Wa 237/05, LEX nr 189833). Z wykładni tego przepisu wynika ponadto, że omawiany przepis daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W zaskarżonej decyzji nie wykazano, by zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie. W związku z tym stwierdzić należy, że brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji wskazane w zaskarżonej decyzji nie odpowiadają przesłankom określonym w art. 138 § 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylił do ponownego rozpoznania wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa decyzję odmawiającą wznowienia postępowania, czyli wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Organ nie zgodził się z poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami co do uchybienia przez wnioskodawcę terminu do żądania wznowienia postępowania. Stwierdził, że już pierwsza interwencja A. R. powinna być potraktowana jako wniosek o wznowienie postępowania. Ponadto zarzucił, że organ I instancji nie rozstrzygnął w kwestii przysługującej wnioskodawcy służebności drogowej. W związku z tym zobowiązał organ I instancji do wykazania, przy ponownym rozpatrzeniu wniosku, w jaki sposób zostały zagwarantowane prawa A. R. w przedmiocie przejścia i przejazdu przez działkę inwestora. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż organ odwoławczy przekroczył granice rozpatrzenia sprawy, będącej przedmiotem odwołania. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie administracyjne, dotyczyło tylko pierwszego etapu postępowania w sprawie wszczęcia trybu nadzwyczajnego, określanego w doktrynie mianem wstępnego, w czasie którego organ ma prawo badać – oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych - tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku (art. 148 kpa). Na tym etapie rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania nie można merytorycznie rozpoznać podniesionych w podaniu zarzutów. W tym przedmiocie organ administracji rozstrzyga dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), które otwiera drugie stadium postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Dopiero wtedy rozpoczyna się faza postępowania rozpoznawczego (wyjaśniającego). To na tym etapie organ może badać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast w sytuacji, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne organ administracji publicznej na podstawie art. 149 § 3 wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W związku z tym organ odwoławczy błędnie zarzucił organowi I instancji, iż ten nie rozstrzygnął w przedmiocie przysługującej wnioskodawcy służebności drogowej. Kwestia ta bowiem nie była w ogóle przedmiotem rozpoznania przez ten organ. Zauważyć też w tym miejscu można, że organ odwoławczy w swoich wytycznych może jedynie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie jest natomiast uprawniony zobowiązać organ I instancji do konkretnego rozstrzygnięcia sprawy. W postępowaniu administracyjnym sporną kwestią było jedynie zachowanie przez A. R. terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. W ocenie organu odwoławczego już pierwsza jego interwencja w Urzędzie Miasta powinna być potraktowana jako wniosek o wznowienie postępowania, ponieważ to organ administracji zobowiązany był na podstawie art. 8 i 9 kpa do udzielenia wyczerpujących informacji na temat przysługującego stronie prawa. Pogląd ten nie jest słuszny. Uzasadnionym jest wskazać, że wynikająca z art. 8 kpa zasada ogólna postępowania administracyjnego – zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, nie nakłada na organ administracji publicznej nowych obowiązków w toku postępowania. Realizacja tej zasady uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w kpa. Natomiast w art. 9 kpa wyrażona została zasada, z której wynika obowiązek organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Na podstawie tego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jednak przepis ten nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielenia porad prawnych. (por. wyrok NSA z 27.03.1998r. sygn. aktI SA/Łd 489/98 LEX nr 32776). Dyspozycja tego przepisu dotyczy informowania stron toczącego się postępowania. Organ administracji jest obowiązany powiadomić stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, jeżeli strona zwróci się do organu o udzielenie stosownych informacji. Obowiązek informowania strony nie może być utożsamiany z zastępowaniem aktywności strony poprzez jej instruowanie. Organ powinien wykazać własną inicjatywę w tym zakresie, tylko wówczas, gdy ma wątpliwości co do charakteru czynności strony (por. 2004.11.05 wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.11.2004r., sygn. akt IV SA 4339/03 LEX nr 164511). Natomiast w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zasadnym jest również wskazać, iż zgodnie z dyspozycją art. 148 § 1 i 2 kpa z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa strona może ze skutkiem prawnym złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Podnieść należy, że artykuł 148 § 2 kpa nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja (tak NSA w wyroku z dnia 10 marca 2006r. sygn. akt II OSK 622/05, Orzecznictwo NSA i wsa 5(14)2006, wyd. LexisNexis Warszawa 2006, pozycja 133, str. 103). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę, która powinna wykazać kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o wydanej decyzji, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem wskazanego powyżej terminu. Materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygania w tej kwestii, podlega swobodnej ocenie organu administracji publicznej, który ustala czy termin został zachowany. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania ma ten skutek, że postępowanie nie może być wznowione. Okoliczność ta powoduje wyłącznie wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 kpa. Od negatywnych skutków niedotrzymania terminu strona może się bronić wnosząc o przywrócenie terminu (art. 58 § 1 kpa). W niniejszej sprawie niedopuszczalne było dokonywanie oceny dotyczącej wykonywania służebności gruntowej z pominięciem pierwszej, wstępnej fazy postępowania określonej w art.148 § 1kpa. Tę kwestię można bowiem rozważać dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art.149§ 1 kpa, i oczywiście tylko wówczas, gdy zostanie pozytywnie zweryfikowane zachowanie trzydziestodniowego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe rozważania. W związku z tym należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 148 § 1 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 wskazanej ustawy.