II SA/Ol 988/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu na decyzje Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę złożonego przez inwestora spółkę A, Prezydent Miasta decyzją Nr – "[...]" z dnia "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalnej na działkach o nr: "[...]" i "[...]" w "[...]" przy ulicy A w zakresie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i pozwolenia na budowę budynków B1 i B2. Stroną w postępowaniu organ I instancji ustanowił Uniwersytet jako współwłaściciela działki "[...]" - przeznaczonej w planie na ciąg pieszo-jezdny. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że umowa sprzedaży zawarta pomiędzy Uniwersytetem a spółką B o nabycie nieruchomości, nie jest umową ostateczną w postaci aktu notarialnego, a jedynie umową przedwstępną uzależnioną jeszcze od uzyskania zgody Ministerstwa Skarbu na dokonanie sprzedaży i z tego względu nie może być podstawą do uznania wspomnianego przedsiębiorstwa za stronę w toczącym się postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji wniósł Uniwersytet, który podniósł, że inwestor nabył działkę o nr "[...]" oraz udział do ½ w działce "[...]" obręb "[...]" od Uniwersytetu. Wskazano, że właścicielem pozostałego udziału do ½ w działce "[...]" oraz działki "[...]" jest jeszcze Uniwersytet. Jednakże w dniu 30 czerwca 2010r. w trybie przetargu wyłoniony został nabywca działki "[...]", "[...]", "[...]" oraz udziału do ½ w działkach "[...]" i "[...]", tj. spółka B. Odwołujący podkreślił, że pismem z dnia 29 lipca 2010r. Uniwersytet poinformował Urząd Miasta o wyniku przetargu. W związku z tym, że procedura zbywania nieruchomości przez uczelnię publiczną jest obwarowana obowiązkiem uzyskania zgody Ministra Skarbu, Uniwersytet stwierdził, iż nie miał możliwości zawarcia umowy sprzedaży niezwłocznie po wyłonieniu nabywcy w drodze przetargu. W ocenie odwołującego, organ po otrzymaniu informacji od Uniwersytetu, powinien zawiadomić spółkę B o postępowaniu i powinna ona uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony. Tego jednak nie uczyniono. Ponadto Uniwersytet podniósł, że jako współwłaściciel działki "[...]" nie dokonał w dniu 27 maja 2010r. uzgodnienia planowanego zagospodarowania działki wspólnej. Uzgodnienia zawarte w dniu 27 maja 2010r. dotyczyły bowiem ewentualnego podziału działki "[...]" pomiędzy dotychczasowych współwłaścicieli tj. Uniwersytet i spółkę A. Podkreślono, że Uniwersytet nie znał planów inwestycyjnych inwestora i nie został uprzedzony o tym, że ten projekt będzie bez zgody Uczelni wykorzystywany wbrew jej interesom i zostanie złożony wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Takie zaś rozwiązanie podziału działki "[...]" jest nie tylko niekorzystne dla Uniwersytetu i spółki B, ale też jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podobnie w ocenie odwołującego budowa drogi wewnętrznej z miejscami parkingowymi oraz tereny zielone na działce "[...]" są niezgodne z planem miejscowym dla terenu położonego w południowej części miasta w rejonie ulicy B. Zgodnie z zapisami planu działka "[...]" stanowi teren o funkcji 8MW – zabudowa o funkcjach mieszkaniowych wielorodzinnych. Ponadto teren ten oznaczony jest jako drogi wewnętrzne (ciągi pieszo-jezdne), szerokość jezdni 3,5 m. W związku z tym trzeba uznać w ocenie odwołującego, że zagospodarowanie działki na tereny zielone przez spółkę jest niezgodne z planem. W następstwie natomiast takiego zagospodarowania niemożliwe będzie również planowane zniesienie współwłasności na działce o nr "[...]" w toku realizacji dalszych zamierzeń Spółki A na przedmiotowym terenie. Działka "[...]" to ciąg pieszo-jezdny i akceptacja na tym terenie terenów zielonych oznacza faktycznie zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla terenu położonego w południowej części miasta w rejonie ulicy B. Podniesiono również zastrzeżenia co do zapewnienia wymaganych 25% powierzchni pod tereny zielone, na planowanym do zagospodarowania przedmiotową inwestycją obszarze. W piśmie procesowym z dnia 9 września 2010r. spółka A wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Zaznaczono, że uzgodnienie przez Uniwersytet z dnia 27 maja 2010r. dokonane zostało na rysunku projektu zagospodarowania całego zespołu zabudowy. Uniwersytet podtrzymał swoje zarzuty w piśmie procesowym z dnia 17 września 2010r. Podkreślono w nim również, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedłożone przez spółkę A wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę zawiera niezgodne z prawdą informacje dotyczące wyrażenia zgody przez Uniwersytet na wykonywanie robót objętych wnioskiem. Wskazano również, że przedstawiony przez A układ drogi na działce "[...]" jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że zapis o ciągu pieszo-jezdnym nie jest tożsamy z budową ulicy zgodnie z załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę projektem. Takie rozwiązanie podziału działki "[...]" jest bowiem sprzeczne z planem miejscowym. Nie łączy się też w zakresie obsługi komunikacyjnej terenów oznaczonych jako PK i KP. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych B1, B2, B3, B4, B5, B6 na terenie działki "[...]" i elementów zagospodarowania na działce nr "[...]" przy ul. A, a także zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pierwszego etapu inwestycji – budowy budynków wielorodzinnych B1 i B2 na działce nr "[...]" przy ul. ks. J. A wraz z zagospodarowaniem oznaczonym na planie zagospodarowania zieloną ciągłą linią. Organ odwoławczy stwierdził, że spółka B nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Za stronę słusznie uznano Uniwersytet jako współwłaściciela działki "[...]" przeznaczonej w planie na ciąg pieszo-jezdny. Wskazano, że działka "[...]" znajduje się w planie zagospodarowania przestrzennego miasta na terenie oznaczonym symbolem 8MW. Stanowi ona wyodrębniony na rysunku ciąg pieszo-jezdny. Projekt zagospodarowania obejmuje realizację 2/3 całkowitej długości ciągu w części przylegającej do działki inwestora w zakresie niezbędnym do skomunikowania elementów zagospodarowania działki inwestora. Pozostawienie 1/3 długości pasa terenu przeznaczonego na przebieg ciągu pieszo-jezdnego jako niezagospodarowanego, według Wojewody nie ograniczy przyszłemu właścicielowi działki sąsiedniej "[...]" zaprojektowanie, a następnie wykonanie do niego włączenia. Z tego względu w ocenie organu odwoławczego nie znajduje się uzasadnienia dla zgłaszanej przez odwołujących konieczności połączenia ciągu z terenem nie będącym własnością inwestora, a oznaczonym na rysunku planu symbolem 1PK. Podniesiono ponadto, że linia rozgraniczająca teren przeznaczony na ciąg pieszo-jezdny stanowi obligatoryjną linię zabudowy. Projekt zagospodarowania sytuuje budynki na styku z tą linią czyli zgodnie z planem. Plan nie wprowadza zaś zakazu sytuowania wejść do budynków w obligatoryjnej linii zabudowy. Zakwestionowanie natomiast przez stronę odwołującą uzgodnienia z dnia 27 maja 2010r. - dokonanego na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego całego zamierzenia inwestycyjnego nie jest zasadne. Odnośnie zaś wymogu pokrycia 25% terenów obszarem zielonym, stwierdzono, że dotyczy to całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie poszczególnych obiektów budowlanych. Skargę na powyższą decyzję wywiódł Uniwersytet, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i tym samym nieuprawnione przyjęcie przez organy obu instancji, że inwestor dysponował zgodą skarżącego na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę na działce nr "[...]", podczas, gdy inwestor taką zgodą współwłaściciela tej nieruchomości nie dysponuje. Według strony skarżącej organy obu instancji uznały, że inwestor dysponuje zgodą współwłaściciela nieruchomości "[...]" na cele budowlane i bezpodstawnie pominęły wyjaśnienia skarżącego dotyczące tej kwestii. Tymczasem Uniwersytet w trakcie postępowania administracyjnego podnosił, że jako współwłaściciel działki "[...]" nie dokonał w dniu 27 maja 2010r. uzgodnienia planowanego zagospodarowania nieruchomości wspólnej, które było załącznikiem do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Uzgodnienia dotyczyły tylko ewentualnego podziału działki "[...]" pomiędzy dotychczasowych współwłaścicieli, tj. Uniwersytet i spółkę A. Uczelnia nie znała planów inwestycyjnych inwestora i nie została uprzedzona o tym, że ten projekt będzie bez jej zgody wykorzystany wbrew jej interesom i zostanie złożony wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślił, co organ zignorował, że w projekcie budowlanym, który nie był okazywany współwłaścicielowi brak jest znamion jakiejkolwiek zgody. W konsekwencji nie było podstaw do potraktowania wspomnianej klauzuli umieszczonej na planie zagospodarowania jako zgody współwłaściciela nieruchomości "[...]" na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 30 czerwca 2010r. W niniejszej sprawie organy administracji bezpodstawnie przyjęły zatem, iż inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W opinii skarżącego bezkrytycznie i bez jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego organy uznały za słuszne tylko argumenty inwestora podającego w sposób nieuprawniony, że współwłaściciel działki "[...]" udzielił mu zgody na inwestycję dotyczącą wspólnej działki zgodnie z wnioskiem, gdy tymczasem zgoda ta nie była zgodą wyrażoną dla potrzeb składanego przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę. Tym samym, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo braku zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację inwestycji prowadzi do uznania, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze zarzucono dalej naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie przez organ obowiązku zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym pominięcie następujących okoliczności: a) inwestor nie zapewnił w zagospodarowaniu działki budowlanej co najmniej 25% powierzchni pod zieleń w postaci wydzielonego obszaru geometrycznego w granicach przedmiotowego terenu, b) inwestor zaprojektował na działce "[...]" pas drogowy o szerokości niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego oraz miejsca parkingowe niezgodnie z tym planem, c) inwestor umiejscowił lokalizację podłączeń dojść i dojazdów do nieruchomości z układów komunikacyjnych dróg publicznych niezgodnie z planem. Podkreślono odnośnie tych zarzutów, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta A dla terenu położonego w południowej części miasta A w rejonie ulicy B w kwestii kształtowania zabudowy i podziału terenu na działki budowlane, w § 4 pkt 2 w odniesieniu do przedmiotowego terenu (zabudowa o funkcjach mieszkaniowych wielorodzinnych) ppkt 6 znajduje się wymóg, iż co najmniej 25% powierzchni przedmiotowego terenu objętego ustaleniami planu przeznacza się pod zieleń wraz z placykami zabaw dla dzieci najmłodszych i miejscami rekreacyjnymi dla osób starszych i niepełnosprawnych ale też powierzchnia tej zieleni powinna stanowić wydzielony obszar geometryczny w granicach tego terenu. Wziąwszy pod uwagę planowane zagospodarowanie inwestycji, inwestor nie spełnił tego wymogu - obszar zieleni nie jest wydzielony, a są to zliczone do bilansu luźno porozmieszczane na planowanej inwestycji drobne tereny zielone. Taki zaś sposób obliczania bilansu terenów zielonych nie wymagałby regulacji tych kwestii w postaci powyższego zapisu w planie miejscowym. W związku z tym trzeba przyjąć w ocenie skarżącego, że organy obu instancji wydały decyzje zatwierdzające sposób zagospodarowania terenu i zatwierdziły projekt budowlany sprzeczny z planem miejscowym. Jak wynika z § 6 planu działka "[...]" przeznaczona jest na ciąg pieszo-jezdny. Działka ta zaś przeznaczona na drogę wewnętrzną (ciąg pieszo-jezdny) może mieć według planu miejscowego szerokość jezdni 3,5 m. Tymczasem w przedłożonym przez inwestora projekcie zagospodarowania terenu - zatwierdzonym decyzją organu II instancji, szerokość tej jezdni wynosi około 5,5 m. Ponadto plan nie zakłada na działce "[...]" jako ciągu pieszo-jezdnym lokalizacji miejsc parkingowych, a w zatwierdzonym projekcie można doszukać się co najmniej sześciu takich miejsc. Jednocześnie skarżący podniósł, że organ pominął obowiązek zachowania spójności planu dla terenów bezpośrednio przyległych, tj. działek o nr "[...]", "[...]" i "[...]". Decyzja powinna zatwierdzać projekt zagospodarowania terenu łączący w zakresie obsługi komunikacyjnej tereny oznaczone w planie miejscowym jako PK i KP. W postępowaniu przed organami administracji zupełnie pominięto te kwestie, a w konsekwencji również w tym zakresie rozstrzygnięcie jest sprzeczne z ustaleniami planu. W następstwie takiego zagospodarowania niemożliwe będzie również planowane zniesienie współwłasności na działce "[...]’ w toku realizacji dalszych zamierzeń spółki A na przedmiotowym terenie. W ocenie skarżącego działka nr "[...]" to ciąg pieszo-jezdny i akceptacja na tym terenie terenów zielonych oznacza faktycznie zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono przy tym, że organy obu instancji nie zbadały również zgodności dojazdu do planowanej inwestycji przedłożonej przez inwestora z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który określa lokalizację dostępu do działki "[...]". Rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyna dla terenu położonego w południowej części miasta w rejonie ul. B określa lokalizację podłączeń dojść i dojazdów do nieruchomości "[...]" z układu komunikacyjnego dróg publicznych. Zostały one uchwalone w planie od wschodniej strony działki "[...]", natomiast w projekcie inwestora znajdują się także od strony południowej i zachodniej nieruchomości "[...]’. W przedmiotowym projekcie dostęp określony planem nie został zrealizowany. Ponadto, przedstawiony przez inwestora układ drogi na działce "[...]" blokuje przyszłe zagospodarowanie działki "[...]". Obligatoryjna linia zabudowy nie oznacza obligatoryjnego usytuowania wejść do budynków na mającej przeznaczenie ciągu pieszo-jezdnego, działce "[...]". W skardze zarzucono także naruszenie art. 40 § 2 kpa poprzez niedoręczenie decyzji organu II instancji z dnia 23 września 2010r. pełnomocnikowi skarżącego, co stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto zdaniem skarżącego organ naruszył art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji o treści modyfikującej wniosek inwestora. Skarżący podniósł, że jak wynika z decyzji Wojewody z dnia "[...]", organ zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych B 1, B2, B3, B4, 5, B6 na terenie działki "[...]" i elementów zagospodarowania na działce "[...]" przy ul. A (pkt 2 decyzji). Tymczasem inwestor wnosił w swoim wniosku o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu mieszkalnego wraz z etapowaniem na działce nr "[...]" i "[...]" ul. A. Zgodnie zaś z treścią art. 32 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji związanej. Organ może jedynie zatwierdzić przedłożony projekt budowlany bądź odmówić jego zatwierdzenia. Nie może jednak wniosku inwestora dowolnie modyfikować. Zatem wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany niezgodnie z wnioskiem w ocenie strony skarżącej narusza wspomniany przepis. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym dysponował oświadczeniem inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyjaśnieniami stron postępowania oraz posiadał oryginał uzgodnienia Uniwersytetu złożonego na projekcie zagospodarowania terenu. Podkreślono ponadto odnosząc się do zarzutu skargi, że bilans powierzchni zieleni dla I etapu budowy wynosi 25%, dla I i II etapu 26,7%, a dla całej inwestycji 30,6%, co w każdym przypadku spełnia wymogi ustaleń planu miejscowego. Podobnie usytuowanie ciągu pieszo-jezdnego jest w ocenie organu zgodne z ustaleniami planu obowiązującymi dla działki "[...]", a parametry zgodne z warunkami technicznymi. Podkreślono, że plan miejscowy nie wprowadza nakazu wykonania ciągu pieszo-jezdnego na działce "[...]" od razu w całości. Projekt zagospodarowania obejmuje wykonanie 2/3 całkowitej długości ciągu, na odcinku koniecznym do skomunikowania inwestycji. Organ odwoławczy przyznał, że nie doręczył pełnomocnikowi Uniwersytetu swojej decyzji ale uznał, że nie było to uchybienie istotne z uwagi na to, że adres pełnomocnika pokrywa się z adresem skarżącego. Wojewoda podniósł również, że decyzja organu I instancji nie została precyzyjnie zredagowana, dlatego też w sytuacji braku konieczności przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania, organ odwoławczy skorzystał ze swoich uprawnień reformatorskich i zmodyfikował ją w odpowiednim zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie złożony został projekt budowlany wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu mieszkalnego wraz z etapowaniem inwestycji na działce nr "[...]" i "[...]" przy ulicy A w "[...]" oraz wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę I etapu zagospodarowania terenu dla budynku B1 i B2 kompleksu mieszkalnego na działce nr "[...]", budynku wielorodzinnego – B1 na działce nr "[...]" i budynku wielorodzinnego – B2 na działce nr "[...]", przy ulicy A. Głównym zadaniem organów w postępowaniu administracyjnym na gruncie przedmiotowej sprawy była ocena, czy inwestor spełnił przesłanki określone w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006r., nr 156, poz. 1118) do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do tej regulacji prawnej sprawdzeniu musiała podlegać: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W ocenie Sądu organ I instancji nie dokonał pełnej subsumcji przywołanych regulacji prawnych w kontekście przedmiotowej sprawy. Nie przedstawił bowiem zupełnie własnej oceny spełnienia przez inwestora wspomnianych kryteriów ustawowych pozwalających na zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego. Podobnie nie uczynił tego organ II instancji, który odniósł się jedynie do zarzutów odwołania, pomijając całościową merytoryczną ocenę wniosku inwestora. Tymczasem organ odwoławczy nie jest organem kasacyjnym, którego zadaniem jest tylko ocena zasadności wniesionego odwołania. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 592). Dlatego też zwłaszcza w sytuacji, gdy organ I instancji zaniechał analizy zgodności przedłożonego projektu z przepisami Prawa budowlanego, obowiązkiem Wojewody jako organu II instancji było merytoryczne zbadanie wniosku inwestora i jego analiza prawna w decyzji II – instancyjnej. Dostrzec trzeba również, że organy nie wyznaczyły wokół projektowanych obiektów, obszaru ich oddziaływania, który pozwala na precyzyjne określenie stron postępowania. W szczególności organ zobowiązany był na mocy art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa – zwłaszcza techniczno-budowlanymi i dokonać analizy w swoim rozstrzygnięciu czy zostały one zachowane w przedłożonym przez inwestora projekcie. Podobnie organ winien ocenić projekt pod kątem zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe ustalenia winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, w którym organ - stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - winien wykazać, że złożony projekt spełnia wymogi określone prawem uprawniające do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przechodząc do zarzutów skargi trzeba stwierdzić, że nie można podzielić stanowiska, iż inwestor nie dysponował zgodą skarżącego Uniwersytetu jako współwłaściciela działki "[...]" na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę na działce nr "[...]". Na znajdującym się bowiem w aktach sprawy projekcie zagospodarowania terenu kompleksu mieszkalnego na działce "[...]" widnieje adnotacja, z której wynika, że Kanclerz Uniwersytetu wyraża zgodę na zagospodarowanie działki "[...]" wraz z sieciami zgodnie z przedstawioną koncepcją (akta adm. organu II instancji, k. – 31). Nieprzekonujące i nie poparte żadnymi argumentami prawnymi są przy tym twierdzenia Uniwersytetu, że zgoda ta dotyczyła jedynie ewentualnego podziału przedmiotowej działki pomiędzy dotychczasowych współwłaścicieli. Trzeba też zaznaczyć, że pełnomocnik Uniwersytetu podał na rozprawie przed tut. Sądem, iż Kanclerz Uniwersytetu miał pełnomocnictwo do reprezentowania Uniwersytetu w zakresie zgody co do zagospodarowania przedmiotowej działki jaką wyraził dnia 27 maja 2010r. Wynika to bowiem z ustawy o szkolnictwie wyższym. Ponadto stwierdzono, że Kanclerz dysponował pełnomocnictwem notarialnym do wszystkich spraw związanych z działalnością Uniwersytetu – miedzy innymi do spraw dotyczących obrotu nieruchomościami (protokół z rozprawy, akta sądowe, k. – 35). Jednakże dostrzec trzeba, że po zakwestionowaniu w odwołaniu wspomnianego uzgodnienia, to rolą Wojewody w postępowaniu odwoławczym było dokonanie czynności sprawdzających w zakresie tego czy Kanclerz Uniwersytetu dysponował stosownym upoważnieniem do wyrażenia oświadczenia woli w imieniu Uniwersytetu co do zagospodarowania przedmiotowego terenu. Jednakże organ tego nie uczynił. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących niezgodności projektowanej inwestycji z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla terenu położonego w południowej części miasta, w rejonie ul. B, przyjętego Uchwałą Nr XXII/321/04 Rady Miasta z dnia 25 lutego 2004r. (Dz. Urz. Woj. Warm-Maz., Nr 44, poz. 550), trzeba stwierdzić, iż są one częściowo zasadne. W tym miejscu odnieść się należy do ustaleń planu miejscowego. Stosownie do treści § 2 ust. 3 rysunek planu obowiązuje w zakresie ustaleń m.in. co do oznaczeń ciągów pieszo-jezdnych (dróg wewnętrznych) i lokalizacji podłączeń dojazdów do nieruchomości z układu komunikacyjnego dróg publicznych. Podnieść trzeba, co zauważył skarżący, że z przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego (załącznik graficzny do planu) wynika, iż na całej długości działki "[...]" – z wyłączeniem niewielkiego jej skrawka od strony placu 1 KP - przewidziano ciąg pieszo-jezdny. W części graficznej planu oznaczono go w ten sposób, że ciąg ten ma przebiegać przez działkę "[...]" oraz działkę i działkę "[...]" i łączyć się z placem komunikacji pieszej i kołowej oznaczonym w planie symbolem 1 PK. Zapisy planu wskazują, że rysunek planu obowiązuje również w zakresie placu komunikacji pieszej i kołowej PK, a w § 3 ust. 4 planu objaśniono co to pojęcie oznacza. Z powyższego wynika, że projektowany ciąg pieszo-jezdny ma być skomunikowany z placem o symbolu 1 PK, który to plac z kolei łączy się z drogą oznaczoną jako 8 D15. Dlatego też zgodnie z planem cała działka "[...]" (z opisanym wyżej częściowym wyłączeniem) winna być przeznaczona na tenże ciąg. Wskazać należy, że z art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wynika, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Z cytowanego przepisu wynika więc obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego (zresztą tak też inwestor uczynił), który niewątpliwie winien być zgodny z prawem, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że już na obecnym etapie inwestor winien to zamierzenie dopasować do planu, choć oczywiście ciąg pieszo-jezdny może zostać wybudowany ewentualnie później, podobnie zresztą obecnie inwestor w pierwszej kolejności zamierza wykonać dwa z sześciu projektowanych bloków. Niemniej jednak ciąg pieszo-jezdny winien być już zaprojektowany zgodnie z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu nie prawidłowe jest więc stanowisko prezentowane przez organ, że na obecnym etapie wystarczające jest przyjęcie w planie zagospodarowania terenu realizacji 2/3 całkowitej długości ciągu, gdyż plan miejscowy nie zakłada jego budowy od razu w całości. Tymczasem w projekcie zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji ciąg pieszo-jezdny jest naniesiony tylko na długości około 2/3 działki "[...]". Takie rozwiązanie jako niezgodne z planem jest nie do przyjęcia. Nie może być bowiem tak, że w projekcie zagospodarowania działki przewiduje się tylko część rozwiązań zamieszczonych w planie, a pozostała część zostaje do późniejszego rozważenia. Tym bardziej, że w projekcie zagospodarowania terenu na pozostałej długości działki "[...]", gdzie winien znajdować się ciąg pieszo-jezdny, przewidziano tereny zielone. Podobnie z ustaleń planu wynika, że szerokość jezdni w ciągu pieszo-jezdnym przewidziano na 3,5 m, o czym stanowi § 6 planu – warunki obsługi w zakresie komunikacji. Z projektu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji wynika, iż szerokość ciągu pieszo-jezdnego została zaplanowana na około 5 m. Przy czym w opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu oraz opisie technicznym dotyczącym projektu dojazdów, parkingów oraz dojść pieszych znajdują się zapisy, że szerokość jezdni przewidziano na pięć metrów. W istocie więc nie wiadomo, a organ tego nie wyjaśnił, co inwestor ma zamiar wybudować – chodnik/ciąg pieszo-jezdny, czy też jezdnię o tej szerokości. W tym miejscu wskazać należy, że organ nie wyjaśnił znaczenia pojęć użytych w planie: ciąg pieszo-jezdny i jezdnia. Jak wskazano wyżej z wyrysu rysunku planu znajdującego się w projekcie budowlanym (do akt nie dołączono oryginału załącznika Nr 1 do uchwały będącego rysunkiem planu w skali 1 : 2 000) wynika, że działka "[...]" - której inwestor jest współwłaścicielem - przeznaczona jest na ciąg pieszo-jezdny, o szerokości pasa drogowego w liniach rozgraniczających – jak w rysunku planu (§ 6 planu). Plan wskazuje nadto, że szerokość jezdni w ciągu ma mieć 3,5 m. Należało więc dokonać wykładni pojęcia jezdnia i ciąg pieszo-jezdny oraz wyjaśnić jak ów ciąg może być zaprojektowany, aby zamierzenie inwestycyjne było zgodne z planem. Ponadto organ winien rozważyć, czy zgodne z planem jest to, że projektowany ciąg pieszo-jezdny jest przewidziany przez inwestora na działce nr "[...]" od strony jego działki "[...]", czy takie rozwiązanie nie uniemożliwi w przyszłości korzystania z ciągu pieszo-jezdnego użytkownikom działki "[...]", czy ewentualne będą mogli oni wykonać kolejny ciąg pieszo-jezdny na działce "[...]" od strony działki "[...]". Organ nie rozważył także w zaskarżonej decyzji, dlaczego w projekcie planu przewidziano jeden dojazd do projektowanych budynków z drogi oznaczonej symbolem 1 L25, podczas gdy z załącznika graficznego do planu miejscowego wynika, że powinny być dwa, a jak wskazano wyżej rysunek planu jest obowiązujący w zakresie lokalizacji podłączeń dojazdów do nieruchomości z układu komunikacyjnego dróg publicznych. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi, co do naruszenia przez inwestora zapisów planu odnośnie przeznaczenia 25 % powierzchni terenu pod zieleń wraz z placykami zabaw dla dzieci najmłodszych i miejscami rekreacyjnymi dla osób starszych i niepełnosprawnych. Plan w § 4 ust. 2 ppkt 6 lit. a stanowi, że w zagospodarowaniu działki budowlanej co najmniej 25% powierzchni przedmiotowego terenu objętego ustaleniami planu przeznacza się pod zieleń wraz z placykami zabaw dla dzieci najmłodszych i miejscami rekreacyjnymi dla osób starszych i niepełnosprawnych, a ta powierzchnia powinna stanowić wydzielony obszar geometryczny w granicach przedmiotowego terenu. Po pierwsze w ocenie Sądu, bilans opisanej powierzchni wynosi dla całej inwestycji ponad wymagane 25 %. Po drugie, z zapisów planu wynika jedynie, że opisywana powierzchnia winna stanowić wydzielony obszar geometryczny, nie oznacza to jednak, że ma to być jeden wydzielony obszar geometryczny w granicach opracowania. Jeżeli więc inwestor zapewni minimum 25% powierzchni na opisany wyżej cel i zaprojektuje tą powierzchnię w kilku wydzielonych geometrycznie miejscach na działce, nie naruszy ustaleń planu. Projekt budowlany wskazuje, że powierzchnia ta została wydzielona w kilku obszarach na działce inwestora i warunek wynikający z § 4 ust. 2 ppkt 6 lit. a wspomnianego planu miejscowego został spełniony. Wbrew zarzutom skargi miejscowy plan nie zakazuje też lokalizowania wejść do projektowanych budynków od strony ciągu pieszo-jezdnego. Odnośnie zaś zarzutu nie doręczenia pełnomocnikowi skarżącego Uniwersytetu decyzji organu odwoławczego, to Wojewoda przyznał w odpowiedzi na skargę, że dopuścił się tego uchybienia, uznając jednak, że nie jest ono istotne ponieważ adres do doręczeń pełnomocnika strony jest tożsamy z adresem Uniwersytetu. Trzeba jednak ocenić, że powyższe uchybienie wraz z innymi naruszeniami prawa składają się na to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy. Trzeba jeszcze przyznać rację stronie skarżącej, iż organ II instancji dokonał samodzielnej modyfikacji wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, uznając, że należy doprecyzować określenie inwestycji. Tymczasem zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji związanej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 172/10 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Zgodzić się zatem trzeba, że organ może jedynie zatwierdzić przedłożony projekt budowlany bądź odmówić jego zatwierdzenia. Nie może jednak wniosku inwestora dowolnie modyfikować. Możliwe byłoby ewentualnie zwrócenie się do inwestora przez organ o sprecyzowanie wniosku, a nie samodzielna jego modyfikacja, nawet jeśli w ocenie organu zakres takiego wniosku nie jest zmieniany. Organy rozpoznając sprawę ponownie zastosują się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł w pkt 3, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.