II SA/Ol 989/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy dla obszaru farmy wiatrowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą Nr XX/147/2016 r. z dnia 22 kwietnia 2016 r., Rada Gminy Działdowo dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Działdowo dla obszaru farmy wiatrowej Klęczkowo-Krasnołąka. W skardze, złożonej na tę uchwałę, Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. Zarzucił, że ustalenia planu miejscowego, w odniesieniu do terenów elementarnych, oznaczonych symbolami EW i R/EW, w części tekstowej i graficznej, są nieczytelne i niespójne. Porównanie zapisów § 10 ust. 2 uchwały oraz rysunku planu prowadzi do wniosku, iż z rysunku wynikają inne strefy ochronne, aniżeli z ustaleń tekstowych. Stanowi to naruszenie zasad sporządzania planu i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały. Oprócz powyższego zarzutu, Skarżący zakwestionował także dalsze, szczegółowe zapisy planu, tj. § 6 ust. 1, części ust. 2, ust. 4 ust. 5, ust. 6, § 7 ust. 2, ust. 3, części § 9 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 1 lit. b, ust. 2 pkt 5 lit. a, ust. 2 pkt 5 lit. d tiret drugie – w części, § 10 ust. 1 pkt 4, ust. 1 pkt 9, ust. 4 pkt 2 i ust. 6 uchwały. Odnosząc się do naruszeń, dotyczących § 6 ust. 1 uchwały, Wojewoda zarzucił, że plan miejscowy nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie i stanowi to naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w tej części. Wskazano ponadto, że w treści § 6 ust. 2 Rada wykluczyła kanalizowanie cieków naturalnych i rowów melioracyjnych. W ocenie Skarżącego, w/w zapisy przekraczają granice władztwa planistycznego, gdyż Rada wprowadziła zakazy, które nie posiadają żadnego uzasadnienia. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. W ocenie organu nadzoru, kwestionowane zakazy nie posiadają uzasadnienia. Brak jest bowiem powodu, dla którego cieki naturalne i rowy melioracyjne nie mogły być kanalizowane in genere, bez badania w poszczególnych przypadkach, wpływu tego typu działań na stosunki wodno - gruntowe. Wojewoda zarzucił też, że w treści § 6 ust.4 uchwały, Rada wskazała, iż przed sporządzeniem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia, konieczne będzie dokonanie rozpoznania w zakresie wykorzystania przestrzeni przez ptaki, opartego na przeprowadzonych badaniach, przy czym - zakres badań ornitologicznych i jednocześnie zakres raportu określi właściwy organ stosownie do przepisów odrębnych. W ocenie organu nadzoru, ustalenie takie wkracza w kompetencje organów środowiskowych i narusza zasady sporządzania planu. Zasady, warunki i tryb wydawania decyzji środowiskowych, regulują przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 63 ww. ustawy, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W postanowieniu takim, organ określa również zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wojewoda stwierdzi, że analogicznie ocenić należy zapisy § 6 ust. 5 oraz § 6 ust. 6 analizowanej uchwały. Kwestionowane przez Wojewodę zapisy § 7 uchwały, dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego zawarte w § 7 ust. 2 stanowią powtórzenie i modyfikację zapisów aktów wyższego rzędu, natomiast postanowienia zawarte w § 7 ust. 3 uchwały stanowią przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego, a nadto - zawierają normy otwarte. Określając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i uzbrojenia terenu, w treści § 9 ust. 1 pkt 4, zdanie 2 uchwały, Rada postanowiła, iż korzystanie z dróg powiatowych przez pojazdy przekraczające normy nacisku może być dopuszczone pod warunkiem ich przebudowy. Wskazała nadto, iż transport drogą wojewódzką musi uwzględnić istniejące zagospodarowanie drogi. w szczególności drzewa rosnące w skrajni drogi, dopuszczalny nacisk na osie pojazdu wynoszących dla dróg wojewódzkich 8 t/oś oraz, iż przystosowanie drogi do tego transportu nie może nastąpić kosztem zarządcy drogi. Inwestor musi doprowadzić stan techniczny drogi do stanu sprzed rozpoczęcia inwestycji. Regulacja ta – w ocenie organu nadzoru -wprowadza normy otwarte, a nadto stanowi powtórzenie i modyfikację przepisów aktów wyższego rzędu. Narusza to zasady sporządzenia planu miejscowego. W ocenie Skarżącego, "pojazd przekraczający normy nacisku", o którym mowa w zaskarżonej uchwale, rozumieć należy jako "pojazd nienormatywny" w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych oraz ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 64 ostatniej z powołanych ustaw, ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a nadto - pod warunkiem przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu, oraz pod warunkiem odpowiedniego pilotowania pojazdu i zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym. Przepisy ustawy regulują także dalsze, szczegółowe kwestie dotyczące przejazdów pojazdów nienormatywnych. Wadą dotknięty jest, w ocenie Wojewody, również zapis § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b uchwały, w którym Rada dopuszcza lokalizację sieci infrastruktury technicznej na terenach rolnych i leśnych, co w ocenie organu nadzoru, skutkować może naruszeniem przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przypadku realizacji inwestycji wymagających uprzednio uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Pewnego rodzaju inwestycje infrastrukturalne mogą skutkować koniecznością uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. W tym zakresie przykładowo wskazać należy na obiekty takie jak napowietrzna linia elektroenergetyczna lub maszt telekomunikacyjny. Realizacji inwestycji tego rodzaju, na podstawie przepisów zaskarżonego planu nie można wykluczyć. Dalsze zakwestionowane zapisy - § 9 ust. 2 pkt 5 lit. a zawierają normy otwarte, które nie powinny być zamieszczane w przepisach planu miejscowego lub też stanowią naruszenie kompetencji organów środowiskowych, przekroczenie władztwa planistycznego i naruszają zasady sporządzania planu - § 9 ust. 2 pkt 5 lit. d tiret drugie uchwały w części stanowiącej, iż dopuszcza się lokalizację budowli nie tylko w pasach drogowych, lecz również na terenach innego przeznaczenia. Wojewoda zakwestionował także szczegółowe zapisy Rozdziału 3 uchwały, wprowadzające parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, szczegółowe zasady zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu. Przepis § 10 ust. 1 pkt 4 uchwały, wprowadzający dla terenów oznaczonych symbolem R (uprawy polowe w strefie ochronnej wokół farmy wiatrowej) zakaz realizacji zabudowy mieszkaniowej w tym zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, letniskowej, usługowej oraz obiektów fermowej hodowli zwierząt, stanowi przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego oraz naruszenie zasad sporządzania planu, poprzez wprowadzenie ustaleń niejednoznacznych, zakazujących niekonsekwentnie zagospodarowanie terenu obiektami niedookreślonymi (letniskowymi lub fermowymi hodowli zwierząt), przy braku rozstrzygnięcia - czy obiekty przemysłowe lub produkcyjne mogą być na tych terenach realizowane. Wprowadzony zakaz, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Przepis § 10 ust. 1 pkt 9 uchwały, wprowadzający dla terenów oznaczonych symbolem R (uprawy polowe w strefie ochronnej wokół farmy wiatrowej) całkowity zakaz inwestowania na gruntach kI. III - I za wyjątkiem sieci uzbrojenia terenu, stanowi, w ocenie organu nadzoru, ustalenie mogące skutkować naruszeniem przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przypadku realizacji inwestycji wymagających uprzednio uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Podobnie, naruszeniem ww. przepisów (w przypadku realizacji inwestycji wymagających uprzednio uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne skutkować może przepis § 10 ust. 4 pkt 2 uchwały, stanowiący, iż dopuszcza się realizację sieci infrastruktury technicznej które należy prowadzić przecinkami, duktami, drogami wewnętrznymi. Przepis § 10 ust. 6 uchwały, stanowiący, iż w przypadku odstąpienia od realizacji planowanej farmy wiatrowej na skutek braku warunków przyłączenia do ogólnokrajowej sieci energetycznej. negatywnego wyniku obserwacji ornitologicznych i klimatycznych lub innych, obszar w graniach objętych Zmianą Planu pozostaje w użytkowaniu rolniczym lub leśnym bez prawa zabudowy za wyjątkiem sieci uzbrojenia terenu, zawiera normy otwarte, warunkowe, co stanowi naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego poprzez ustalenie niejednoznacznego przeznaczenia terenu. Wojewoda wskazał też, że przedłożona wraz z dokumentacją prac planistycznych uchwała, nie wypełnia dyspozycji art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza dokumentacji planistycznej wskazuje, iż dla kwestionowanej uchwały, wymaganego uzasadnienia nie sporządzono W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Działdowo pozostawił rozpoznanie skargi do uznania Sądu. Pismem z dnia 9 listopada 2016 r. Sąd zwrócił się do Wójta Gminy Działdowo o podanie informacji, czy projekt zaskarżonego planu miejscowego zawierał uzasadnienie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i wezwał do jego nadesłania. W piśmie z dnia z dnia 21 listopada 2016 r., działający z upoważnienia Wójta Gminy Sekretarz Gminy, poinformował Sąd, że przedmiotowa uchwała nie zawiera uzasadnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), powoływanej dalej: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga jest zasadna. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W procesie stanowienia aktów prawa miejscowego, organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Przepisy prawa miejscowego mają charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw, Podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada Gminy Działdowo zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przestrzegając trybu stanowienia prawa lokalnego, określonego w przepisach tej ustawy, jak też właściwości organów. Rozpoznając skargę, wniesioną na uchwałę organu gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd zobligowany jest do kontroli takiej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Podkreślić należy, że w przypadku naruszenia zasad i trybu sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Pojęcie zasad sporządzania planu interpretowane jest jako zbiór wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony do tego organ. Dotyczą one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (jego części tekstowej i graficznej, innych wymaganych ustawą załączników, stosownie do art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1u.p.z.p.), zawartych w nim ustaleń (art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.), a także standardów dokumentacji planistycznej, tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (por. Z. Niewiadomski [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 253-254). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził w pierwszej kolejności, że Gmina rażąco naruszyła postanowienia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Niesporne jest, że w dacie uchwalenia planu obowiązywał art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w znowelizowanym brzmieniu, nadanym art. 41 pkt 4 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r., poz. 1777), która w świetle jej art. 54 weszła w życie po upływie 14. dni od dnia ogłoszenia, a więc z dniem 18 listopada 2015 r. Brak w ustawie nowelizującej odpowiednich przepisów przejściowych odnoszących się do procedur planistycznych wszczętych i niezakończonych uchwaleniem planu miejscowego przed dniem jej wejścia w życie, obligował organ uchwałodawczy do uwzględnienia w toku prac planistycznych nad zaskarżoną uchwała nowego brzmienia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4; zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2; wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie stwierdził organ nadzoru, warunek ten ewidentnie nie został spełniony, co wynika z treści pisma z dnia 21 listopada 2016 r., działającego z upoważnienia Wójta Gminy Sekretarza Gminy, przesłanego do Sądu. W piśmie tym stwierdzono, że przedmiotowa uchwała nie zawiera uzasadnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzone uchybienie miało decydujące znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały i stanowiło dostateczną podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości. Uchybienie to stanowi bowiem, w ocenie Sądu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zasadne są także pozostałe zarzuty skargi, dotyczące postanowień § 6 ust. 1, ust. 2, ust. 4 ust. 5, ust. 6, § 7 ust. 2, ust. 3, § 9 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 1 lit. b, ust. 2 pkt 5 lit. a, ust. 2 pkt 5 lit. d tiret drugie, § 10 ust. 1 pkt 4, ust. 1 pkt 9, ust. 4 pkt 2 i ust. 6. Sąd w pełni podziela też uzasadnienie tych zarzutów. W ocenie Sąd, nieprecyzyjne są także postanowienia § 10 ust. 2 uchwały w kontekście rysunku planu. Wskazać należy, że rysunek planu nie zawiera symboli: "R/EW", a wyłącznie oznaczenia symbolami: "R", "Ew" oraz "REw". W celu zapewnienia prawidłowych i precyzyjnych zapisów , należy te oznaczenia ujednolicić w rysunku planu i postanowieniach § 10 ust. 2 uchwały. Wobec powyższego, kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.