II SA/Ol 99/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie skreślenia z listy studentów makrokierunku akwakultura i bezpieczeństwo żywności - niedopuszczalność odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego P. B. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że działający z upoważnienia Dziekana, Prodziekan Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa Uniwersytetu decyzją z dnia "[...]" rozstrzygnął o skreśleniu z dniem 31 marca 2009r. P. B. z listy studentów pierwszego roku stacjonarnych studiów pierwszego stopnia kierunku "[...]" w roku akademickim 2008/2009 z powodu niezaliczenia pierwszego semestru w wyznaczonym terminie, tj. do dnia 16 lutego 2009r. Pismem z dnia 2 lipca 2009r. P. B. wniósł odwołanie m.in. od ww. decyzji. Następnie pismem z dnia 15 lipca 2009r. działający z upoważnienia Dziekana Prodziekan Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa Uniwersytetu wezwał P. B. do uzupełnienia braków formalnych pisma poprzez podpisanie odręcznie odwołania od wspomnianej wyżej decyzji. Poinformowano przy tym stronę, że nie usunięcie braków formalnych w wymaganym zakresie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pismem zaś z dnia 10 sierpnia 2009r. P. B. wezwał Rektora Uniwersytetu do załatwienia m.in. sprawy w postępowaniu odwoławczym w przedmiocie skreślenia z listy studentów na kierunku "[...]". Następnie postanowieniem z dnia "[...]" Rektor Uniwersytetu stwierdził niezasadność zażalenia P.B. z dnia "[...]" na bezczynność Rektora Uniwersytet w sprawie braku rozpoznania odwołania od decyzji Dziekana Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa Uniwersytetu z dnia "[...]" w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku "[...]". Z kolei pismem, które P. B. otrzymał w dniu 23 września 2009r. działający z upoważnienia Rektora Prorektor Uniwersytetu wezwał P. B. do uzupełnienia odwołania z dnia 6 lipca 2009r. w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunek "[...]". Wskazano, że uzupełnienie powinno nastąpić przez odręczne podpisanie odwołania od decyzji. Poinformowano przy tym stronę, że nie usunięcie braków formalnych w wymaganym zakresie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Następnie postanowieniem z dnia "[...]" działający z upoważnienia Rektora Prorektor Uniwersytetu stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego odwołania P. B.. Podkreślono, że pismo złożone przez stronę nie mogło być zakwalifikowane jako odwołanie, gdyż dotknięte było brakiem formalnym. Organ wskazał, że zgodnie z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 grudnia 2009r. czynność organu I instancji polegająca na wezwaniu strony do podpisania odwołania jest dopuszczalna, zatem nie uzupełnienie braków formalnych pisma nazwanego odwołaniem powoduje niedopuszczalność jego rozpatrzenia przez organ II instancji. Skargę na ww. postanowienie z dnia "[...]" wywiódł pismem z dnia 13 stycznia 2010r. P. B. działając przez swojego pełnomocnika. Wskazał w niej, że organ dopuścił się naruszenia art. 134 kpa gdyż odwołanie skarżącego nie wykazuje żadnej cechy niedopuszczalności. Podniósł, że w innych tożsamych sprawach tej cechy organ nie zauważył. Taka rozbieżność według skarżącego nie została wyjaśniona, co narusza art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, iż z uwagi na to, że strona uzupełniła brak formalny odwołania w dniu 23 września 2009r. należało odwołanie rozpatrzeć jednocześnie określając, że wobec ostateczności decyzji Dziekana jest ono niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim istotnym jest wskazać, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Becka, Wydanie 9, Warszawa 2008r., B. Adamiak, J. Borkowski, str. 608 – 609). Niewątpliwie żadna z przedstawionych wyżej przesłanek niedopuszczalności odwołania nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Trzeba tu dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się orzeczenia (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1998 r. III SA 1161/97 nr LEX 37130), które sankcjonowały stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z powodu nie uzupełnienia braków formalnych takiego odwołania. Jednakże pogląd ten nie znalazł akceptacji w doktrynie prawa. W piśmiennictwie przyjmuje się mianowicie, że podstawą czynności zmierzających do usunięcia braków co do treści odwołania jest przepis art. 64 kpa. Konsekwencją ich nie usunięcia jest pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Następuje to w formie czynności techniczno-procesowej, o podjęciu której, na podstawie art. 64 § 2 kpa, organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego odwołanie. Nie można podzielić poglądu orzecznictwa sądowego, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art. 134 kpa (Komentarz do art. 128 Kpa, G. Łaszczyca, A. Marzysz, A. Matan, Lex 2007r.; podobnie Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Becka, Wydanie 9, Warszawa 2008r., B. Adamiak, J. Borkowski, str. 596). W przypadku pozostawienia odwołania bez rozpoznania strona nie jest pozbawiona ochrony prawnej, gdyż ostatecznie przysługuje jej skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Natomiast zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" działający z upoważnienia Rektora Prorektor Uniwersytetu stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego odwołania P. B. Podkreślono, że pismo złożone przez stronę nie mogło być zakwalifikowane jako odwołanie, gdyż było dotknięte brakiem formalnym. Organ wskazał, że zgodnie z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 grudnia 2009r. czynność organu I instancji polegająca na wezwaniu strony do podpisania odwołania jest dopuszczalna, zatem nie uzupełnienie braków formalnych pisma nazwanego odwołaniem powoduje niedopuszczalność jego rozpatrzenia przez organ II instancji. Nie można zgodzić się z zaprezentowanym wyżej stanowiskiem organu odwoławczego. Podkreślić należy, że to organ II instancji jest dysponentem oraz adresatem odwołania i to właśnie organ odwoławczy powinien wzywać stronę do uzupełnienia braków formalnych odwołania, takich jak na przykład własnoręczny podpis. Organ I instancji jest natomiast uprawniony do dokonania ściśle określonych czynności związanych z odwołaniem. Organ niezasadnie powołuje się tu na wyrok tut. Sądu z dnia 1 grudnia 2009r. (sygn. akt II SAB/Ol 51/09). Przede wszystkim trzeba podkreślić, że jest to wyrok nieprawomocny. Wprawdzie w orzeczeniu tym podniesiono, że czynność organu pierwszej instancji polegająca na wezwaniu strony do podpisania odwołania jest dopuszczalna, ale tylko w kontekście ewentualnej autokontroli dokonanej przez organ I instancji, gdyż tylko odwołanie spełniające wymogi formalne mogłoby ewentualnie skutkować uwzględnieniem odwołania przez organ pierwszej instancji w ramach przewidzianej w art. 132 K.p.a. autokontroli. Zaznaczono przy tym, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania przez organ pierwszej instancji nie jest skuteczne wobec jednoznacznego brzmienia przepisów art. 131, art. 132 i art. 133 K.p.a., określających dopuszczalne czynności organu pierwszej instancji podjęte na skutek wniesienia odwołania. Należą do nich: zawiadomienie pozostałych stron o wniesionym odwołaniu (art. 131 K.p.a.), autokontrola organu (art. 132 K.p.a.) oraz w przypadku nieskorzystania przez organ z uprawnień autokontrolnych - przesłanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym organ pierwszej instancji otrzymał odwołanie (art. 133 K.p.a.). Ponadto trzeba zaznaczyć, że na gruncie przedmiotowej sprawy najpierw pismem z dnia 15 lipca 2009r. działający z upoważnienia Dziekana Prodziekan Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa Uniwersytetu wezwał P. B. do uzupełnienia braków formalnych pisma poprzez podpisanie odręcznie odwołania od wspomnianej wyżej decyzji. Po czym pismem, które P. B. otrzymał w dniu 23 września 2009r. działający z upoważnienia Rektora Prorektor Uniwersytetu wezwał P. B. do uzupełnienia odwołania z dnia 6 lipca 2009r. w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunek "[...]". Wskazano, że uzupełnienie powinno nastąpić przez odręczne podpisanie odwołania od decyzji. Poinformowano przy tym stronę, że nie usunięcie braków formalnych w wymaganym zakresie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (akta adm., k. – 16) P. B. usunął brak formalny odwołania poprzez jego podpisanie, we wskazanym przez organ II instancji terminie. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie mógł wydać postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Podobnie niezasadne byłoby pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Skoro Rektor wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych odwołania, a strona je uzupełniła to obowiązkiem organu II instancji było rozpatrzenie takiego środka zaskarżenia. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie może stwierdzić niedopuszczalności wniesienia odwołania powołując się na nie uzupełnienie braków formalnych, na skutek pisma wystosowanego do skarżącego przez organ I instancji. Ponadto jeszcze raz należy podkreślić, że to organ II instancji jest właściwy do wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto w pkt III stosownie do art. 152 tejże ustawy.