II SA/Ol 991/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ełku na uchwałę Rady Gminy Kalinowo z dnia 26 marca 2021r., nr XVII.124.21 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kalinowo w roku 2021 stwierdza nieważność § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 26 marca 2021 r., Nr XVII.124.21, Rada Gminy Kalinowo przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kalinowo w roku 2021, w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (dalej też jako: "Program"). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej jako: "u.o.z."). W dniu 15 listopada 2021 r. (data wpływu do organu) Prokurator Rejonowy w Ełku (dalej jako: "skarżący", "Prokurator") zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części § 5 załącznika do uchwały w zw. z naruszeniem art. 11 a ust. 5 u.o.z. Podniósł, że zgodnie z § 5 ust. 1 Programu na realizację zadań w Programie zostały przewidziane w budżecie Gminy Kalinowo na rok 2021 środki finansowe w wysokości 120.000 zł. W Programie nie określono jednak konkretnych kwot na realizację konkretnych zadań (wymienionych w § 4 załącznika do uchwały). W § 5 ust. 2 załącznika do uchwały zaznaczono jedynie, że wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu będzie się odbywało na podstawie zawartych umów. Powyższych zapisów nie sposób uznać za czyniących zadość ustawowemu wymogowi określenia sposobu wydatkowania środków finansowych. Obowiązująca regulacja pozostawia bowiem organowi wykonawczemu gminy swobodę w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem, a dodatkowo nie pozwala na zweryfikowanie, czy realizacja poszczególnych celów programu ma charakter realny czy iluzoryczny (czy przeznaczono na poszczególne cele wystarczające środki finansowe), a następnie na skontrolowanie, czy gmina wywiązała się z przyjętych w danym roku założeń. Zaskarżona uchwała, wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 u.o.z., nie uregulowała w sposób całościowy i wyczerpujący kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a Rada Gminy Kalinowo nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków pieniężnych, co pozostaje w sprzeczności z istotą i celem komentowanych przepisów. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniosła, że ustawodawca w żaden sposób nie określił jak uchwałodawca ma określać sposób wydatkowania środków, w szczególności nie wskazał, że uchwała powinna zawierać wykaz czy zestawienie wydatków w rozbiciu na ich rodzaje, co pozwala przyjąć, iż przedmiotowy sposób wydatkowania środków może wynikać z treści uchwały w sposób dowolny. I tak § 5 ust. 1 załącznika do uchwały określa wysokość środków zapisanych w budżecie gminy i przeznaczonych na realizację zadań wskazanych w § 4 Programu. Sposób wydatkowania zawiera ust. 2 tegoż paragrafu, a także - w sposób dorozumiany - inne zapisy Programu. § 6 ust. 1 uchwały przewiduje umieszczanie zwierząt w schronisku, które nie jest prowadzone przez gminę więc - co oczywiste - środki z programu wydatkowane będą na ten cel, analogicznie jak w przypadku innych celów Programu wskazanych w § 13, § 15 ust. 1, § 16 ust. 1 i 2 Programu. Gmina Kalinowo nie ma możliwości precyzyjnego określenia kwot, bowiem wydatkowanie tych środków odbywa się z zachowaniem konkurencyjnego trybu wyłaniania podmiotów realizujących zadania gminy określone w przedmiotowym programie. Nie da się również ustalić precyzyjnie kwot, jakie konieczne będą do wydatkowania na poszczególne cele Programu, określone w jego § 4. Sztywne określenie limitów wydatków na poszczególne zadania Programu uniemożliwiałoby wydatkowanie środków ad hoc na zwiększone potrzeby w którymś z zadań, bo wymagałoby każdorazowo zmiany uchwały, by organ wykonawczy gminy nie był narażony na zarzut wykonania wydatku nie mieszczącego się w określonym uchwałą limicie. Z daleko idącej ostrożności, organ wskazał, że stwierdzenie nieważności zapisu określającego wysokość środków przeznaczonych na opiekę nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt nie zmieni nic w kwestii ich wydatkowania, bowiem środki te, w myśl przepisów o finansach publicznych, wydatkowane są na podstawie budżetu gminy, gdzie w wysokości wskazanej w Programie zostały oczywiście ujęte i - mając na względzie końcówkę roku budżetowego - w znakomitej większości wydatkowane. Z punktu widzenia dysponowania środkami finansowymi gminy zapisanie środków w Programie ma charakter pomocniczy, kierunkowy i nie rodzi żadnych obowiązków w kwestii sposobu ich wydatkowania przez organ wykonawczy gminy. Stwierdzenie nieważności kwestionowanego przez Prokuratora zapisu skutkować będzie tylko poważnym brakiem formalnym uchwały, bowiem nie będzie zawierała ona jednego z obligatoryjnych zapisów, jakim jest określenie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, co z punktu widzenia zapisów tegoż Programu, jego spójności, uczyni możliwość jego realizacji iluzoryczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Na zasadzie art. 11a ust. 5 u.o.z., lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. - pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Zaskarżona uchwała nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 120.000 zł. Oczywistym jest, że jest to suma, która nie zaspokoi wszystkich potrzeb. Jednak Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie usługi i materiały objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. § 5 Programu w istocie pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy, jaką pulę środków wykorzysta na konkretny cel Programu, co jest sprzeczne z delegacją ustawową art. 11a ust. 5 u.o.z. Odnosząc się do powołanego w odpowiedzi na skargę argumentu, że nie jest możliwe precyzyjne określenie kwot wobec zachowania konkurencyjnego trybu wyłaniania podmiotów realizujących zadania określone w Programie, to zauważyć wypada, że przedmiotowy program wskazuje podmioty realizujące zadania objęte Programem. W § 6 ust. 1 określono nazwę i adres schroniska, w § 16 ust. 2 wskazano przychodnię weterynaryjną zapewniającą opiekę w przypadku zdarzeń drogowych, w § 16 ust. 3 podano lokalizację gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce bezdomnym zwierzętom gospodarskim. We wskazanym powyżej wyroku z 22 września 2020 r. NSA podkreślał, że: "ustalenie w programie konkretnego gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Typowo wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeśli pominie się w nim wskazanie podmiotów realizujących szczegółowe zadania gminy". Oznacza to, że Gmina nie może zawierać umów na realizację zadań objętych Programem z podmiotami innymi niż wymienione w Programie. Tym samym, jeżeli podział środków finansowych na realizację poszczególnych zadań konkretyzuje na jaki cel są przeznaczone i można ustalić jaki podmiot ten cel w ramach Programu realizuje, to oczywistym jest kto może być ich adresatem. Sąd zgadza się z organem gminy, że wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposobu wydatkowania tych środków stanowi obligatoryjny element uchwały i stwierdzenie nieważności Programu w części tylko spornego § 5 pozostawia ten akt ułomnym. Sąd uznał jednak, że w realiach niniejszej sprawy nie ma potrzeby z tego powodu stwierdzania nieważności całego Programu. Zaskarżony akt przestał obowiązywać z końcem 2021 r. Sam organ podkreślał, że wszystkie środki finansowe określone w Programie zostały wydatkowane na cele Programu. W związku z tym zadania prawidłowo zrealizowane na podstawie Programu nie powinny być kwestionowane. W tym celu racjonalne i możliwe jest uzupełnienie aktu o brakującą treść zamiast wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.